來源：中國投資
2011年8月31日上午，3年前就備受關(guān)注的平谷區(qū)“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)第一拍”在北京國家會議中心3樓劇院式報告廳重啟。然而，這次拍賣標(biāo)的“淘金谷旅游景區(qū)70年經(jīng)營權(quán)”由于最終未能達(dá)到保留價再度流拍。
在北京藝海拍賣公司總經(jīng)理徐應(yīng)德心中，這一結(jié)果“實(shí)在太糟糕”。拍賣過程中，580萬元的起拍價，緩慢上漲到1000萬元就陷入暫停，雖然在現(xiàn)場一流拍賣師的鼓動下價格有所上漲，但最終仍止步于2000萬元。而這一價格與土地所有權(quán)者“最低5000萬，最好8000萬”的心理價位顯然相差懸殊，最終流拍。
記者在采訪中獲悉，上述巨額差價的背后，是競買者對于現(xiàn)時的4000多畝林地能否轉(zhuǎn)換用途從而有效開發(fā)利用存在擔(dān)憂，而村集體卻以完全地產(chǎn)開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了成交預(yù)期價位。面對這樣的結(jié)果，失望的不止是相關(guān)當(dāng)事人，那些盼望通過市場手段進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索、希望盡快建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、使村集體土地價值得到體現(xiàn)的旁觀者來說，同樣唏噓。
北京市土地主管部門相關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍不成熟，農(nóng)民盼望“一夕致富”的同時，大量投資企業(yè)也憧憬農(nóng)地轉(zhuǎn)“非農(nóng)”帶來的巨額開發(fā)收益。他向記者表示：“如何在規(guī)避投資者試圖突破土地用途管制的"非農(nóng)"開發(fā)沖動前提下，降低流轉(zhuǎn)者遠(yuǎn)高于農(nóng)地本身用途的流轉(zhuǎn)價預(yù)期，遏制地方以流轉(zhuǎn)名義變相把土地非農(nóng)化的沖動，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地既高效又規(guī)范的市場化流轉(zhuǎn)，正在成為現(xiàn)實(shí)課題”。
政策風(fēng)險
在記者拿到的拍賣會資料中這樣顯示，“淘金谷”位于平谷區(qū)黃松峪鄉(xiāng)塔洼村，林權(quán)證面積約4600畝，其中宅基地45.2畝，果林面積687畝，另外3800余畝是可作為旅游、休閑、觀光等用途的其他林地。因山地表面積約為1萬畝，該地被媒體俗稱為“萬畝山寨”。
2008年末，十七屆三中全會提出允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)后，當(dāng)?shù)卮逦瘯汩_始策劃這次拍賣。但由于彼時政策剛出臺，配套細(xì)則并不完備，具體的流轉(zhuǎn)辦法也沒有說明，競拍方并不看好。再加上產(chǎn)權(quán)不明、邊界不清等原因，第一次拍賣最終流產(chǎn)。
經(jīng)過3年的準(zhǔn)備，“拍賣已經(jīng)基本做到了手續(xù)齊全，符合法律法規(guī)。”平谷區(qū)農(nóng)工委副書記周建林曾在拍賣前的新聞發(fā)布會上表示，在政府的支持協(xié)調(diào)下，待拍山地在轉(zhuǎn)讓承包權(quán)程序上的問題已全部解決，已于2010年底辦理了平谷區(qū)第一份林權(quán)證書。
因此，拍賣再度流拍的關(guān)鍵因素即在于該宗林地的開發(fā)利用政策不夠明確。此次拍賣的實(shí)際上是4600畝的林地經(jīng)營權(quán)，其中包含45.2畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)。但從媒體現(xiàn)場報道中可以看出，參加競拍的公司大多打算從事旅游地產(chǎn)開發(fā)，必然要改變現(xiàn)有土地用途。
按照用途管制的原則，林地屬于農(nóng)用地范疇，旅游用地屬于建設(shè)用地范疇，改變林地性質(zhì)作為旅游用地，要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)和集體土地征用手續(xù)。但周建林多次強(qiáng)調(diào)，流轉(zhuǎn)后的土地不得改變用途，承包人可進(jìn)行種植養(yǎng)殖，但要建固定、永久建筑，就必須經(jīng)土地規(guī)劃部門審批。
在中國土地學(xué)會副理事長張鳳榮看來，“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提是土地性質(zhì)和土地用途不能改變”這一點(diǎn)必須在事先得到充分體現(xiàn)。
而這一條件，卻正好卡到了競拍者的要害。參與競拍的企業(yè)在拍賣會上公開表示，“淘金谷”景區(qū)只有45.2畝宅基地可以作為基建用途，即便拍下70年經(jīng)營權(quán)進(jìn)行整體開發(fā)，周邊基本設(shè)施配套也相對不足，建設(shè)用地指標(biāo)根本不夠。
對此，張鳳榮認(rèn)為，真正的農(nóng)地確實(shí)不值錢。他為記者算了一筆賬，按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家農(nóng)地價格一般不超過地租10倍來計算，“淘金谷”1畝地的地租按100元計算的話，8倍是800元，萬畝也不過千萬上下，就算加上幾十畝建設(shè)用地，2000萬元足矣。如果考慮到只有70年的使用權(quán)，土地的價格還應(yīng)再低一些才對。
但是，一旦用途申請變更成功，那么這塊地的升值潛力巨大。假設(shè)國土部門能夠批準(zhǔn)其中10%的土地可搞房地產(chǎn)開發(fā)，那么開發(fā)商坐擁10億利潤也易如反掌。
“盡管國家放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)，初衷是為了提高農(nóng)村集體土地的利用效率，并不是為改變土地用途提供便利。但也在一定程度上造成土地價值被低估”，張鳳榮如是說。
針對北京市平谷區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，國土資源部副部長鹿心社此前在國新辦發(fā)布會上回答記者提問時表示，對于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，十七屆三中全會的決定做了明確規(guī)定，允許農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)，但是要遵守“六字”原則，也就是“依法、自愿、有償”。同時必須嚴(yán)格遵守3個“不得”的規(guī)定：“不得改變集體土地的所有權(quán)，不得改變農(nóng)業(yè)用地的使用用途，不得侵害土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益”，只要符合這些規(guī)定，都可以按照三中全會決定的規(guī)定來有序進(jìn)行。
他同時向記者表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法已擬好，正在征求有關(guān)方面的意見，可望在年底出臺。與此同時，《土地管理法》的修改已經(jīng)列入了全國人大明年的立法計劃。
流轉(zhuǎn)配套待完善
據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2008年8月底,全國各地上報的農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.06億畝，占承包耕地總面積的8.7%。但從實(shí)踐層面看，當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)由于配套所限，尚不具有可操作性。
在中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院黎霆教授看來，在我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度家庭承包制中，頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證是使農(nóng)地承包關(guān)系得以長期穩(wěn)定的重要措施。但目前的農(nóng)地確權(quán)頒證工作還有待進(jìn)一步完善。
除少數(shù)地區(qū)的二輪延包尚需繼續(xù)完成外，現(xiàn)行的承包經(jīng)營權(quán)證往往存在對地塊區(qū)位及四至邊界描述不清的缺陷，容易產(chǎn)生糾紛的同時也不利于農(nóng)戶放心地將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。
除了已承包到農(nóng)戶的耕地之外，林地等其他類型的土地在流轉(zhuǎn)中也可能因確權(quán)不清而遭遇障礙。上述“萬畝山寨”的經(jīng)營權(quán)拍賣第一次流拍其中一個關(guān)鍵問題就是這片待流轉(zhuǎn)的土地當(dāng)時尚未辦妥集體土地所有權(quán)證和林權(quán)證。
黎霆告訴記者，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬“三級所有”，即可以歸屬村民小組、村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而事實(shí)上屬村民小組所有的土地占到了90%以上。“但由于我國共有60多萬個村委會、460多萬個村民小組，在當(dāng)初辦理集體土地所有權(quán)證時，為方便起見一般都只頒給了村委會，有的地方甚至沒有頒證。如果未發(fā)到農(nóng)戶的土地要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，很可能會成為流轉(zhuǎn)的障礙”。黎霆如是說。
早在2009年，中央一號文件中即明確要求“做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織；穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，把承包地塊的面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶”。據(jù)記者了解，目前這項(xiàng)對于完善我國的農(nóng)地制度有著重要意義的工作正在國土部布置下進(jìn)行落實(shí)。
近年，一些地區(qū)相繼成立了土地流轉(zhuǎn)交易所或交易中心。2008年，成都市率先成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，負(fù)責(zé)相關(guān)交易。同年11月，安徽省首家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心在鳳陽縣正式掛牌。在黎霆看來，中介服務(wù)組織正在對農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生著多方面的積極意義。
“首先，中介服務(wù)匯集了流轉(zhuǎn)信息，能促進(jìn)成交并降低交易成本。因此，需要由中介服務(wù)組織搭建信息平臺，以提高流轉(zhuǎn)成交的機(jī)率。同時，通過中介組織的公信力，能夠降低流轉(zhuǎn)雙方的交易成本”。黎霆對記者表示，據(jù)統(tǒng)計，2007年全國范圍內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合同簽訂率為60%左右，這意味著尚有近40%的流轉(zhuǎn)未簽訂規(guī)范的書面合同，這為日后發(fā)生糾紛埋下了隱患。因此，開展中介服務(wù)能夠幫助農(nóng)地規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。
中介服務(wù)還能起到統(tǒng)計和監(jiān)測的作用。中介服務(wù)組織對農(nóng)地流轉(zhuǎn)開展登記備案，可以統(tǒng)計出某一地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例、流轉(zhuǎn)前后經(jīng)營主體及種植結(jié)構(gòu)的變化等指標(biāo)，這可為相關(guān)部門的決策提供依據(jù)。
張鳳榮向記者介紹道，目前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)其實(shí)也有較成熟的地區(qū)：“率先開展這一工作的成都市雙流縣，已經(jīng)在完成土地確權(quán)工作的基礎(chǔ)上建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺網(wǎng)站，正探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)融資模式，并推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場的建立。”他告訴記者，該縣已經(jīng)研究制定了《雙流縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》等多個配套文件”。
（作者：趙沛楠）
