2018年是“三塊地”改革試點的收官之年。作為一項重大理論和實踐創(chuàng)新，宅基地“三權分置”帶來的制度紅利不言而喻。但宅基地制度改革仍有哪些難題待解？“三權分置”制度應如何科學設計？有哪些實現(xiàn)路徑？
一、什么是農村宅基地“三權分置”
宅基地的“三權分置”主要是指宅基地所有權、宅基地使用權以及農戶作為集體經濟組織成員的資格權?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。這解決的是宅基地的所有權問題。
二、宅基地改革的意義是什么
對于土地改革和鄉(xiāng)村振興之間的關系，社會各界已經達成共識——宅基地制度是鄉(xiāng)村振興重要的制度支撐。
現(xiàn)行農村宅基地制度是中華人民共和國成立60多年來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。
這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎作用。
然而，隨著城鄉(xiāng)社會結構變化、城鄉(xiāng)空間結構演化和經濟體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。
“決定鄉(xiāng)村的死和鄉(xiāng)村的活，關鍵問題之一是宅基地問題。”中國人民大學經濟學院教授劉守英從長期調研中觀察到，從上世紀90年代至今，農村正在發(fā)生3個顯著的變化：
農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的粘度降低，正在發(fā)生一場離土、出村、不回村的“結構革命”“空心化”使得不少村莊破敗。
整個中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時宜。農業(yè)產業(yè)裂變，農業(yè)的內涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉(xiāng)互動的增加改變了以耕作為半徑的傳統(tǒng)農業(yè)，對宅基地制度改革提出了迫切要求。
鄉(xiāng)村形態(tài)的優(yōu)化過程如果完全靠政府力量推動，有可能走偏，也缺乏基本能力。”談及中國村莊的演變，四川省社會科學院副院長、研究員郭曉明認為：“空心村”的大量出現(xiàn)是必然的規(guī)律。尤其值得警惕的是，這種資源閑置是雙重閑置——不僅傳統(tǒng)村落有大量的農房閑置，新農村建設的一些不恰當導向引發(fā)了部分農民新區(qū)也發(fā)生了閑置。
“鄉(xiāng)村振興出現(xiàn)了一邊捆著草，一邊餓著牛的局面，農村宅基地‘三權分置’改革最大的意義就是破解了這種尷尬局面，打通了牛可以吃草的通道。”四川師范大學教授任平這樣解讀宅基地“三權分置”改革的現(xiàn)實意義。
“很多農民離開家鄉(xiāng)外出打工，但對家鄉(xiāng)是有眷戀之情的，是一步三回頭漸行漸遠。但是偏遠的農村宅基地，對農民來講經濟價值不大，居住的功能也不強，成了一個雞肋資源。
而隨著社會經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展具有了現(xiàn)實需求，農民也具有通過農村資產獲得財產收益的愿望。”
改革開放前的30年是通過土地產品剝奪工農產品剪刀差，改革開放后40年是土地價值剝奪，造成城鄉(xiāng)收入差距。怎樣使土地改革既帶來鄉(xiāng)村振興，也帶來農民的增收？
改革試點實施幾年來，宅基地制度改革在保障農民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。當前，宅基地制度改革仍面臨突出困難，“三權分置”在理論和實踐上都亟待破題。
三、宅基地改革的重要理論問題待澄清
“宅基地改革難就難在我們設置了一套特殊的、復雜的制度。”劉守英認為：為了實現(xiàn)農民住有所居和耕地管制這兩個主要目標，宅基地制度設計突出體現(xiàn)了無償性、成員性、封閉性。宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革就是在這三個特殊性上找到突破口。
“現(xiàn)行宅基地制度僅體現(xiàn)了居住權的保障，而財產權與使用權幾乎沒有，這需要賦權擴能，兌現(xiàn)財產權，在保障的基礎上完成激活。”
探索農村宅基地的“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，意在活村富民。
“要激活農業(yè)、農村、農民，沒有實實在在的‘三權分置’改革，就難以長出新主體，難以激活農村要素，難以增加農民財產性收益。”劉守英說。
江西農業(yè)大學MPA教育中心教授陳美球認為，宅基地制度改革有以下核心問題。
1.“遷村并點”與創(chuàng)新宅基地跨集體經濟組織使用的問題。
2.政策引導與村民自治的問題。宅基地使用既要有剛性要求，也不能制約地方創(chuàng)新，需要在兩者之間找到一個平衡點。
3.福利保障與宅基地資產化的問題。應一方面強調公平取得和占有，另一方面也要鼓勵有償流轉，盤活抵銷閑置資源。
這些問題背后，反映了宅基地改革的重要理論問題待澄清。劉守英認為，當前宅基地改革面臨幾個問題：
1.集體所有權和農戶成員權問題。承包地是集體所有農地的承包權到農戶，所以集體所有制就是成員權所有制。宅基地所有制雖然也是集體所有制，但是所有權安排不一樣，集體所有權有實實在在的權力分配和管制宅基地。也就是說，在農村，同樣是集體土地卻產生了兩種不同的集體所有權安排。
2.歷史習慣形成的宅基地私權觀念和公權分配宅基地使用權之間的矛盾。從宅基地的財產屬性來看，農民真正認為最具有市場特性的是宅基地，對宅基地財產屬性認識最強，但實際上宅基地不是按財產權獲得，而是通過公權力分配獲得的使用權，且只有居住屬性。
“如果我們要像農村承包權“三權分置”一樣實施宅基地‘三權分置’，那么，到底要不要賦予宅基地財產權的屬性？如果賦予其財產權的屬性，就意味著賦權要全面、公權要降低，宅基地使用、交易都應以權利價值為基礎。”他提醒到。
理論上未澄清的困擾，一一映射在實踐中。國家土地督察成都局今年3月對西南四省區(qū)市5個改革試點的專項調研顯示，宅基地制度“三權分置”改革需要破解兩大難題：
1.歷史遺留問題復雜，落實宅基地所有權的難點多。試點地區(qū)普遍存在歷史遺留問題難處理，尤其是歷史形成的宅基地一戶多宅、少批多占、房地不一致、私下出租和轉讓等諸多矛盾糾紛難以解決。
2.內涵和權利的邊界模糊，利益平衡難。確定居民享有平等的宅基地權，成為試點地區(qū)探索的難點問題。
在村民自治的原則下，一旦集體經濟組織不同意，就無法保證特殊的無房困難群體宅基地的資格權。資格權的不公平也將引發(fā)收益權的不公平和各種利益分配的沖突。
四、宅基地改革該如何實現(xiàn)
正確詮釋“三權分置”的法理基礎，加快探索“三權分置”的實現(xiàn)形式，是深化農村宅基地制度改革面臨的重大理論和實踐課題。
有專家從法學角度對宅基地“三權分置”的定位及相互關系進行了研究。
“宅基地‘三權分置’和承包地‘三權分置’并不相同”，四川省社會科學院副研究員刁其懷認為：
承包地和宅基地雖然都具有保障性，但承包地的三權即所有權、承包權和經營權，基本都屬于財產權和物權，但宅基地的所有權和使用權都屬于財產權和物權，但資格權很難界定為一種直接的財產權，也不是一種物權。
落實宅基地所有權就是要明晰宅基地所有權的主體。按照物權法的規(guī)定，宅基地和集體土地的所有權主體都是農民集體，并由相應的集體經營組織代表行使。
長期以來，集體土地所有權主體虛位，大部分是由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權，2017年民法總則明確了集體經濟組織是特別法人，但仍沒有解決農民集體這個主體到底是什么的根本性問題。
保障具有成員身份的宅基地使用權，就是宅基地資格權。刁其懷認為：
事實上，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地使用權本來就具有身份資格的屬性?，F(xiàn)行法律對宅基地制度設計的最大弊端是無期限性，這與物權法規(guī)定的用益物權的有期限性相矛盾。
他建議，可以參照國有建設用地對宅基地使用權設置一定期限，到期后可以自動續(xù)期，這樣就可使宅基地使用權回歸為用益物權的屬性。同時，堅持宅基地初次取得應堅持無償性，取得宅基地后再次轉讓房屋則應該實行有償，類似于城市劃撥用地上房屋上市需要補交出讓金。
對于放活宅基地使用權，刁其懷認為：
可以把通過流轉取得的不具有身份屬性的使用權定義為一種用益物權，這樣可以跟承包地的“三權分置”對應起來，從而參照承包地“三權分置”的做法，放活宅基地使用權，比如流轉、抵押、融資等。
按照理論構想，農村宅基地“三權分置”可賦予農民諸多權益，具體如何實現(xiàn)呢？
“從體制和機制上來講，目前存在諸多障礙，比如政府法規(guī)與發(fā)展現(xiàn)實的矛盾，政府政策與集體作為的矛盾，政府設計與農民選擇的矛盾，政府作為與權益實現(xiàn)的矛盾，政府行為與市場缺失的矛盾等。”黃賢金認為，構建并實現(xiàn)宅基地“三權分置”，應遵循集體和農民的意志主張、權益實現(xiàn)的集體主導、市場機制的作用主導原則。
“更多地讓政府、集體和農民相忘于江湖，這樣才是真正有利于老百姓的改革，有利于鄉(xiāng)村振興的改革。”黃賢金說。
在“三權分置”的實現(xiàn)形式上，韓立達建議：
1.充分發(fā)揮集體經濟組織擁有的宅基地“增量”所有權。
2.確立“資格權”法律地位和行權方式。修改《物權法》《土地管理法》等相關法律明確“資格權”法定用益物權性質，將“資格權”納入不動產統(tǒng)一登記。
3.逐漸放活宅基地使用權實現(xiàn)與國有建設用地“同權同價”。四是開征土地增值稅，更好發(fā)揮政府宏觀調控農村土地市場的作用。
土地制度改革的復雜性、艱巨性，突出體現(xiàn)在宅基地“三權分置”改革中。
五、宅基地改革重要時間點
2013年11月：黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
2014年12月：中辦國辦印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。
2015年2月：十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）暫時調整實施《土地管理法》等條款，推進“三塊地”改革試點，在2017年12月31日前試行。
2015年3月：原國土資源部在全國選取15個試點縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點。
2016年3月：國務院六部委聯(lián)合印發(fā)《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。
2017年11月：十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。
2017年11月：中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，將試點拓展到33個農村土地制度改革試點地區(qū)。
2018年1月：全國國土資源工作會議提出，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
2018年2月：中央一號文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。
