我國在1984年發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀調查技術規(guī)程》中制定了《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》，在1989年9月發(fā)布的《城鎮(zhèn)地籍調查規(guī)程》中制定了《城鎮(zhèn)土地分類及含義》，這兩個土地分類自發(fā)布實施以來，基本上滿足了土地管理及社會經濟發(fā)展的需要，具有較強的科學性和實用性。但是，隨著新的《土地管理法》的頒布實施，需要依照法律的規(guī)定，進一步明確農用地、建設用地和未利用地的范圍及與土地分類的銜接。同時，根據近年來市場經濟的發(fā)展和土地使用制度的改革，尤其是土地有償使用出及第三產業(yè)用地的發(fā)展，也要求對原有城市土地分類進行適當調整。并且，隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，科學實施全國土地和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理已提到議事日程，實施統(tǒng)一管理的基本條件亦已基本具備，普遍要求在原有兩個土地分類和調查成果的基礎上，進行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，匯總出全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地數據成果和其他調查成果，以利于全國城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理和調查成果的擴大應用。根據上述要求，在研究、分析兩個現(xiàn)行土地分類基礎上，修改、歸并成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全國土地分類體系。
一.指導思想和基本原則
1.指導思想。
這次修改土地分類體系的指導思想是：以現(xiàn)有兩個土地分類為基礎，以最小的修改成本，最大限度地滿足土地管理和國家社會經濟發(fā)展的需求，又給今后的發(fā)展、修改留有足夠空間的情況下，研究制訂適應全國城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理需要的土地分類體系。
2.基本原則
（1）實用性和科學性相結合的原則。在盡量滿足當前我國土地管理工作需要的情況下，維護土地分類的科學性，并盡可能的與其他部門的相關規(guī)定及國際慣例保持一致。
（2）連續(xù)性原則。土地分類標準既要發(fā)展、修改，又要同原有體系和調查成果相銜接，盡可能小改、不改，也為以后的發(fā)展留有余地。
（3）多途徑滿足土地管理需要的原則。通過修改土地分類體系最大限度滿足管理需要的同時，必須考慮通過其他渠道、方法來滿足單靠修改土地分類尚難以滿足的那部分需要，并在修改中為之創(chuàng)造條件。如城市、建制鎮(zhèn)、村莊的建設用地面積等將另行單獨列表統(tǒng)計。
（4）精簡、協(xié)調的原則。凡能精簡、歸并的地類盡量歸并，并使修改后的土地分類與原有土地分類相協(xié)調，既為過渡到城鄉(xiāng)工地統(tǒng)一分類創(chuàng)造條件，又盡可能減少過渡成本。
二.土地分類的基本框架
采用三級分類體系。
1.一級類設三個。即《土地管理法》規(guī)定的農用地、建設用地、未利用地、三大類的界定嚴格按照《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定。
2.二級類設15個。原土地利用現(xiàn)狀分類8個一級類中的耕地、園地、林地、牧草地及新設的“其他農用地”等5個地類共同構成農用地；原城市工地分類的商服、工礦倉儲、公用設施、公共建筑、住宅等5個一級類及原來兩個分類中都有的特殊用地、交通用地（除農村道路）和從土地利用現(xiàn)狀分類的水域中分離出來的水利建設用地等共8個地類構成了建設用地；原土地利用現(xiàn)狀分類的未利用土地（除田坎）和未進入農用地、建設用地的其它水域共同構成未利用地。
3．三級地類設7l個。是在原來兩個土地分類的二級地類基礎上調整、歸并、增設而來的。
三、地類調整情況
1．原土地利用現(xiàn)狀分類中的地類調整情況
（1）將原水域“一分為三”，其中的溝渠改為農田水利用地，從坑塘水面中分離出一個水產養(yǎng)殖水面，以適應新修改的土地管理法的要求，相應調整其含義，歸人“其它農用地”；水庫水面和水工建筑用地組成“水利建設用地”；其余水域都歸人未利用地的“其它土地”。
（2）不再保留原居民點及獨立工礦用地地類，將其按城鎮(zhèn)建設用地分類的要求進行細化。
2.城市土地分類的調整情況
（1）保留商服用地中的商業(yè)、金融、保險業(yè)用地，將原來的旅游業(yè)用地改為餐飲旅館業(yè)和其他服務業(yè)用地。因旅游業(yè)用地定義不夠確切，同時隨著服務行業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了許多新的服務業(yè)項目，宜適當細分為餐飲旅館業(yè)用地和其它服務業(yè)用地。
（2）將原土地利用現(xiàn)狀分類中獨立工礦用地中的采礦、采石、采砂、磚瓦窯與鹽田合并為采礦地，作為工礦倉儲用地的三級類。
（3）公用設施用地，原來冠以“市政”兩字，為適用村莊調查，刪去“市政”兩字，原有的綠化用地作地類名不合適，故改為瞻仰景觀休閑用地。同時把殯葬從公用墓礎設施中劃出和墓地合并為墓葬地，列為特殊用地的三級類。
3．新增設地類的情況
（1）將原來兩個分類體系中的交通用地合并后，增加管道運輸用地和街巷兩個三級地類。
（2）在公共建筑用地內，增加慈善用地（含孤兒院。養(yǎng)老院和福利院等）。
（3）考慮到目前村莊內部有部分空閑舊宅基地及其它空閑地等難以歸類，因此，在住宅用地內增設空閑宅基地，作為三級地類。
4．在其它農用地中新增畜禽飼養(yǎng)地、設施農業(yè)用地、養(yǎng)殖水面、農田水利用地、曬谷場等用地。
四、其它需要說明的問題
1．關于可調整土地
根據國土資發(fā)（1999）511號文精神，將生態(tài)退耕以外，在產業(yè)結構調整中改耕地為園、林、牧草地及其它農用地，但耕作層末被破壞，可不作為衡量耕地減少的指標，也不要求占補平衡的那部分土地，均作為可調整土地進行調查統(tǒng)計。為保持土地分類體系的統(tǒng)一性、科學性和實用性，也為減少年報統(tǒng)計、匯總的難度，這些可調整土地不作為獨立地類，而是作為“其中”出現(xiàn)，如果園，其中包括可調整果園。但在時間上進行了限制，即自上述5ll號文件發(fā)布之日起執(zhí)行該可調整地類。
2．關于綠化隔離帶、“綠色通道”、“綠色走廊”及自然保護區(qū)等考慮到城市綠化帶一般較寬，占地面積較大，且內部有林地、草地、住宅等各類用地，不能簡單算做建設用地或農用地，因此，綠化隔離帶按實際用地情況進行分類。
“綠色通道”、“綠色走廊”等是近兩年出現(xiàn)的新情況。有的在鐵路、公路路邊僅從保護路基的需要栽種護路林；有的卻在路堤外植樹種草等，其寬度可達50米甚至上百米，因此調查統(tǒng)計時，凡符合工程主體設計標準且已辦理用地手續(xù)的，統(tǒng)一按照交通用地調查統(tǒng)計，其它超出設計標準的，按實際地類進行調查統(tǒng)計。
自然保護區(qū)、野生動物保護區(qū)及其它特定區(qū)域等一般面積較大，內部地類多樣，既有國有土地，也有集體土地，既有農用地，也有建設用地和未利用地，無法設一個單獨地類來概括，實際調查統(tǒng)計時，可按區(qū)域內耕地、林地、住宅等實際地類分別調查統(tǒng)計。
3．關于劃分城市、建制鎮(zhèn)、村莊建設用地問題
為加強全國城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理，以利于保護耕地和控制建設用地，新制訂的《土地分類》體系打破了城鄉(xiāng)分割的界線，是完全必要的，但這樣的結果是體系中不再出現(xiàn)城市、建制鎮(zhèn)和村莊，也就不能直接統(tǒng)計、匯總出城市、建制鎮(zhèn)、村莊建設用地的相關數據，而在現(xiàn)實土地管理和國民經濟活動中又往往需要這些資料。為此，在土地分類統(tǒng)計主表之外，另外設置城市、建制鎮(zhèn)和村莊建設用地統(tǒng)計表，從基層開始逐級上報。將按本體系調查統(tǒng)計的商服、工業(yè)（不含采礦地）、公用設施、公共建筑、住宅、特殊用地和交通用地的街巷用地等，按照行政轄區(qū)將上述國有建設用地分別劃入城市建設用地和建制鎮(zhèn)建設用地；將其余建設用地劃入村莊建設用地。這樣劃分城市、建制鎮(zhèn)和村莊建設用地的好處是能將居民和村民所實際使用的建設用地較好地聯(lián)系起來，增強了調查成果的實用價值，出基本回避了劃分城鄉(xiāng)居民點建成區(qū)界線的難題，雖然出涉及到市區(qū)范圍的問題，但僅關系市區(qū)內依法應轉為國有的那部分集體土地，涉及面小，對衡量土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況，尤其對控制城鎮(zhèn)、村莊建設用地總量有著特殊意義。
4．關于實施過渡問題全面實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類的必要條件是全面完成土地利用現(xiàn)狀調查和城鎮(zhèn)、村莊地籍調查。在全面完成上述調查的基礎上，按照《土地分類》標準，結合年度土地變更調查重點對城鄉(xiāng)居民點和獨立工礦用地，按新標準進行補充調查；對水域用地進行必要的補充調查、調整，將其“一分為三”，分別歸入農用地、建設用地、未利用地；交通用地中增設管道運輸用地。然后，按照轄區(qū)總面積不變和不重不漏的原則，將城鄉(xiāng)工地統(tǒng)一合并、歸類，全面過渡到新的全國土地分類標準。
尚未全面完成城鎮(zhèn)和村莊地籍調查的，土地利用現(xiàn)狀調查中圈起來的城市、建制鎮(zhèn)和農村居民點還不能打開。這些地方的土地變更調查與圈內的城鎮(zhèn)和農村地籍調查仍分別進行。城鎮(zhèn)和村莊地籍調查直接執(zhí)行新的《土地分類》。土地變更調查和全國統(tǒng)計年報暫時無法全面執(zhí)行新的《土地分類》，需要有一個過渡期。在過渡期內新修改的《土地分類》建設用地中的21-25及28等六個二級地類（含所屬全部三級地類）及“交通用地”中的266一個三級地類暫不啟用，仍使用原土地利用現(xiàn)狀分類中的“居民點及工礦用地”地類進行土地變更調查和工地統(tǒng)計年報，該“居民點及獨立工礦用地”地類的編號定為“20”，其下的三級地類包括：“201城市用地”，是指設市的居民點用地；“202建制鎮(zhèn)用地”，是指設建制鎮(zhèn)的居民點用地；“203農村居民點”，是指鎮(zhèn)以下的居民點用地；“204獨立工礦用地”，是指居民點以外獨立的各種工礦企業(yè)、采石場、磚瓦窯、倉庫及其他企事業(yè)單位的建設用地，不包括附屬于工礦、企事業(yè)單位的農副業(yè)生產基地；“205鹽田”，是指出經營業(yè)為目的，包括鹽場及附屬設施用地；“206特殊用地”，是指居民點以外的的國防、名勝古跡、風景旅游、墓地、陵園等用地。“居民點及獨立工礦用地”中包含的農用地、水域、其它建設用地，過渡期間均可暫不變動。
