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草原是我國陸地面積最大的綠色生態(tài)系統(tǒng)，是最重要的自然資源之一，也是牧區(qū)牧民群眾最基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活資料。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、保障國家生態(tài)安全的重要任務(wù)，也是精準(zhǔn)扶貧、改善民生和建設(shè)美麗中國的重要舉措。為切實(shí)做好“十三五”時(shí)期草原保護(hù)建設(shè)利用工作，依據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《草原法》和《全國草原保護(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》，編制本規(guī)劃。

一、草原保護(hù)建設(shè)利用“十二五”成效顯著

“十二五”時(shí)期，國家出臺了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，完善了草原保護(hù)建設(shè)重大工程措施，推進(jìn)建立了草原保護(hù)建設(shè)利用政策體系?？梢哉f，這五年是我國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度最大的時(shí)期，是草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展最快的時(shí)期，也是牧民收入增加最多的時(shí)期，草原生態(tài)、牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活發(fā)生可喜變化。主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

一是草原各項(xiàng)制度加快落實(shí)。在草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵等政策的推動下，草原承包、基本草原保護(hù)、草畜平衡、禁牧休牧等各項(xiàng)制度落實(shí)步伐明顯加快。“十二五”期末，全國累計(jì)承包草原43.7億畝，占全國草原面積的72.8% ，較 2010年增加 8.5億畝；累計(jì)落實(shí)禁牧休牧輪牧面積 24億畝，較 2010年增加 7.7億畝；落實(shí)草畜平衡面積25.6億畝，劃定基本草原35.4億畝，均較“十一五”期末大幅增加。

二是草原生態(tài)加快恢復(fù)。2015年，全國重點(diǎn)天然草原牲畜超載率為 13.5% ，較 2010年下降了 16.5個(gè)百分點(diǎn)。全國草原綜合植被蓋度為 54% ，連續(xù) 5年保持在 50% 以上。全國天然草原鮮草總產(chǎn)量10.28億噸，連續(xù)5年超過 10億噸。草原生物多樣性不斷豐富，固碳儲氮、涵養(yǎng)水源能力明顯增強(qiáng)。

三是草原畜牧業(yè)加快發(fā)展。13個(gè)草原牧區(qū)省份按照“以草定畜、增草增畜，舍飼圈養(yǎng)、依靠科技，加快出欄、保障供給”的思路，大力發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)。2015年，奶牛存欄100頭以上、肉牛出欄 50 頭 以 上、肉 羊 出 欄 100 只 以 上 的 規(guī) 模 養(yǎng) 殖 比 重 分 別 達(dá)42.8% 、30.6% 、43.0% ，分別比2010年提高18.7個(gè)百分點(diǎn)、5.1個(gè)百分點(diǎn)和14.8個(gè)百分點(diǎn)。牛、羊肉、奶類和羊毛羊絨產(chǎn)量分別達(dá)407萬噸、303萬噸、2694萬噸和 44.4萬噸，分別比 2010年增加7.6% 、10.6% 、2.3% 和10.2% 。

四是牧民收入穩(wěn)定增長。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策充分考慮牧民生產(chǎn)生活協(xié)調(diào)發(fā)展問題，通過中央財(cái)政對牧民直接補(bǔ)貼和生產(chǎn)性扶持等措施，調(diào)動農(nóng)牧民保護(hù)草原和發(fā)展生產(chǎn)的積極性，在保護(hù)生態(tài)的基礎(chǔ)上，確保持續(xù)穩(wěn)定增收。2015年，牧區(qū)半牧區(qū)縣農(nóng)牧民人均純收入8078元，較 2010年增長 79.7% 。其中，牧業(yè)收入從2010年人均2120.7元增加到2015年3685.5元。

五是草牧業(yè)發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。2015年中央1號文件明確提出要“加快發(fā)展草牧業(yè)”。各方積極響應(yīng)和落實(shí)中央部署，扎實(shí)推進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展各項(xiàng)工作，取得顯著成效。2015年，優(yōu)質(zhì)苜蓿種植面積達(dá)300萬畝，草產(chǎn)品加工企業(yè)達(dá)532家，秸稈飼用量達(dá)到2億噸；以草原畜牧業(yè)為主營業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)64家，占畜牧業(yè)龍頭企業(yè)總數(shù)的11% 。

六是防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。通過安排草原防火物資儲備庫項(xiàng)目、草原鼠蟲害防治項(xiàng)目和抗災(zāi)救災(zāi)資金等，不斷加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，草原防災(zāi)減災(zāi)能力明顯提升。草原火災(zāi)24小時(shí)撲滅率穩(wěn)定在90% 以上，草原火災(zāi)受害率與重特大草原火災(zāi)發(fā)生率控制在3‰ 與3% 以內(nèi)；生物防治比例逐年攀升，草原鼠害、蟲害生物防治比例分別達(dá)到80% 和50% ；抵御草原雪災(zāi)和旱災(zāi)的能力顯著增強(qiáng)。

二、草原保護(hù)建設(shè)利用面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

“十三五”時(shí)期，我國草原保護(hù)建設(shè)利用迎來難得的歷史機(jī)遇。一是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為草原生態(tài)保護(hù)帶來新機(jī)遇。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將建設(shè)生態(tài)文明提升到“關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來”的高度。草原作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，在推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國過程中大有可為。二是人民對美好環(huán)境的期待為草原政策的穩(wěn)定完善注入新動力。習(xí)近平同志始終強(qiáng)調(diào)，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。對廣大農(nóng)牧民群眾來說，“碧草藍(lán)天”“腰包鼓鼓”就是大家期盼所在。草原生態(tài)生產(chǎn)功能兼?zhèn)洌瑢?shí)現(xiàn)牧民過上美好生活的目標(biāo)具有重要作用。三是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展開辟新途徑。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局，對草牧業(yè)發(fā)展提出了更高的要求。農(nóng)牧結(jié)合、草田輪作，既可以改良土壤，充分發(fā)揮各類土地的生產(chǎn)潛能，又可以有效增加草食畜產(chǎn)品供給，已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容和保障國家糧食安全的重要途徑。

同時(shí)，必須清醒的認(rèn)識到，“十三五”時(shí)期草原保護(hù)建設(shè)工作也將面臨不少困難挑戰(zhàn)。一是提升草原資源管理利用水平任務(wù)艱巨。我國是草原面積大國，但不是草原資源利用強(qiáng)國，在利用方式、承載力水平、管理方式等方面距國際先進(jìn)水平存在較大差距。我國北方天然草原平均每50畝才能承載一個(gè)羊單位，改良后平均8畝承載一個(gè)羊單位，與一些發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)水平相比仍有較大差距。二是鞏固草原生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果任務(wù)艱巨。目前，全國草原生態(tài)總體惡化局面尚未根本扭轉(zhuǎn)，中度和重度退化面積仍占1/3以上，草原生態(tài)仍很脆弱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，草原資源和環(huán)境承受的壓力將越來越大，鞏固保護(hù)草原生態(tài)建設(shè)成果任務(wù)依然艱巨。三是推動草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級任務(wù)艱巨。長期以來，牧區(qū)牲畜暖棚、青貯窖池、儲草棚庫等畜牧業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢，生產(chǎn)效率低下。草原畜牧業(yè)作為農(nóng)牧民收入的主要來源，發(fā)展面臨缺草料和低水平兩只“攔路虎”。四是草原災(zāi)害防控任務(wù)艱巨。近年來，受全球氣候變化異常影響，我國主要草原區(qū)高溫、干旱、暴風(fēng)雪等極端天氣增多，病、蟲、鼠害發(fā)生日趨頻繁。嚴(yán)重威脅到草原生態(tài)安全，影響草原畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民增收，成為制約草原地區(qū)特別是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸。五是南方草原確權(quán)任務(wù)艱巨。南方省區(qū)承包草原比例不足20% ，甚至有個(gè)別省份尚未開展草原承包工作。部分南方省區(qū)對草原重要性認(rèn)識不夠，推進(jìn)草原確權(quán)工作積極性不高。

三、加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用的必要性

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了全面建設(shè)小康社會新的目標(biāo)要求和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，是實(shí)現(xiàn)“十三五”新目標(biāo)和落實(shí)發(fā)展新理念的必然要求。

（一）加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的生動實(shí)踐

創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要引領(lǐng)。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，有助于實(shí)現(xiàn)從“生產(chǎn)功能為主”到“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的理念創(chuàng)新，從散戶為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到合作社、現(xiàn)代家庭牧場等為主的經(jīng)營方式創(chuàng)新，從草原畜牧業(yè)到草牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新，是推動走糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的重要實(shí)踐。

（二）加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

草原多分布在邊疆地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和貧困地區(qū)。全國70% 以上國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣、70% 的貧困人口、70% 以上少數(shù)民族人口分布在草原區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相對滯后。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，對于促進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，鞏固民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

（三）加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的必然選擇

綠色發(fā)展的理念要求為人民提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，走生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。我國草原面積約60億畝，占國土面積的2/5，具有涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風(fēng)固沙、固碳儲氮、凈化空氣以及維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，是我國重要的生態(tài)屏障和生態(tài)文明建設(shè)的主戰(zhàn)場。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，恢復(fù)草原植被，改善草原生態(tài)，有助于提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為走生態(tài)良好的文明道路奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用是實(shí)現(xiàn)開放發(fā)展的重要依托

開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路。推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)是構(gòu)建對外開放新格局的重要戰(zhàn)略。新疆、青海、甘肅、寧夏等草原省區(qū)是“一帶一路”的重要節(jié)點(diǎn)。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，與沿線國家開展草原防災(zāi)減災(zāi)、草原資源保護(hù)利用等生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大項(xiàng)目合作，是推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。同時(shí)，實(shí)施對外開放戰(zhàn)略也需要積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)。加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，治理退化草原，也是應(yīng)對氣候變化的重要舉措。

（五）加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的有效途徑

共享發(fā)展的理念強(qiáng)調(diào)，要使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入小康社會。草原地區(qū)貧困人口比較集中，農(nóng)牧民收入與全國平均水平有較大差距，是實(shí)現(xiàn)全面小康的重點(diǎn)和難點(diǎn)。草原畜牧業(yè)收入是農(nóng)牧民收入的主要來源，加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用，可以有效推動草原地區(qū)生產(chǎn)方式和牧民生活方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)牧民增收渠道，增加農(nóng)牧民收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕和人與自然和諧健康發(fā)展的目標(biāo)。

四、指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，落實(shí)加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的部署，堅(jiān)持“生產(chǎn)生態(tài)有機(jī)結(jié)合、生態(tài)優(yōu)先”的基本方針，建立草原分區(qū)治理體系，健全草原生態(tài)文明制度體系，完善草原政策項(xiàng)目體系，加快改善草原生態(tài)，積極推進(jìn)草牧業(yè)發(fā)展，培育牧區(qū)發(fā)展新動能，推動形成草原地區(qū)生態(tài)改善、生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)牧民富裕的良好局面。

（二）基本原則

一是保護(hù)優(yōu)先，加快恢復(fù)。建立草原生態(tài)文明制度體系，落實(shí)好草原保護(hù)建設(shè)利用政策項(xiàng)目，讓透支的草原得到休養(yǎng)生息，提高草原生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，為社會持續(xù)提供更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。

二是科學(xué)規(guī)劃，分區(qū)治理。根據(jù)不同地區(qū)草原的特點(diǎn)，將全國草原劃分為四大區(qū)域，有針對性地明確各區(qū)域的主攻方向和建設(shè)任務(wù)，分區(qū)域推進(jìn)草原保護(hù)建設(shè)工作。

三是因地制宜，綜合施策。立足各地區(qū)草原類型、生態(tài)環(huán)境特征、草牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀等客觀實(shí)際，通過綜合采取自然恢復(fù)、工程恢復(fù)等有針對性的對策措施，確保草原保護(hù)建設(shè)取得實(shí)效。

四是突出重點(diǎn)，分步實(shí)施。草原保護(hù)建設(shè)利用涉及的草原面積大、地區(qū)廣、內(nèi)容復(fù)雜，工作量比較大，需要突出重點(diǎn)，有計(jì)劃、分步驟實(shí)施，形成以點(diǎn)帶面、有序推進(jìn)的工作格局。

（三）目標(biāo)任務(wù)

到2020年，全國草原退化趨勢得到有效遏制，草原生態(tài)明顯改善，草原生產(chǎn)力穩(wěn)步提升，草原科學(xué)利用水平不斷提高，草原畜牧業(yè)因?yàn)?zāi)損失明顯降低，草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到強(qiáng)化，農(nóng)牧業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，草牧業(yè)發(fā)展取得新成效，農(nóng)牧民收入不斷提高。

———草原生態(tài)功能顯著增強(qiáng)。全國草原綜合植被蓋度達(dá)到56% ，劃定基本草原面積 36億畝，改良草原達(dá)到 9億畝。涵養(yǎng)水源和固碳儲氮的能力明顯提高。

———草原生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升。全國天然草原鮮草總產(chǎn)量達(dá)到10.5億噸；人工種草保留面積達(dá)到4.5億畝；牧草種子田面積穩(wěn)定在145萬畝，優(yōu)質(zhì)牧草良種繁育基地達(dá)到35個(gè)。

———草原科學(xué)利用水平不斷強(qiáng)化。草原禁牧面積控制在 12億畝以內(nèi)，休牧面積達(dá)到19.44億畝，劃區(qū)輪牧面積達(dá)到4.2億畝。重點(diǎn)天然草原平均牲畜超載率不超過 10% ，基本實(shí)現(xiàn)草畜平衡。縣、鄉(xiāng)、村三級草原管護(hù)體系明顯增強(qiáng)。

———草原災(zāi)害防控能力明顯提高。極高和高火險(xiǎn)市（縣）草原防火物資儲備庫（防火站）建設(shè)覆蓋率達(dá)到 100% ，草原火災(zāi) 24小時(shí)撲滅率 95% ，易災(zāi)區(qū)能繁母畜標(biāo)準(zhǔn)化暖棚建設(shè)率 60% ；草原鼠蟲害短期預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率達(dá)到 90% 以上，鼠害生物防治比例提高到85% ，蟲害生物防治比例達(dá)到 60% 。草原雪災(zāi)和旱災(zāi)防控能力得到提升。

———草原基礎(chǔ)設(shè)施日益完善。全國累計(jì)草原圍欄面積達(dá)到22.5億畝，牧區(qū)新建牲畜棚圈、儲草棚和青貯窖 100萬戶，新建 50個(gè)草原自然保護(hù)區(qū)，續(xù)建5個(gè)草原自然保護(hù)區(qū)。