農(nóng)家樂是新興的旅游休閑形式，是農(nóng)民向城市現(xiàn)代人提供的一種回歸自然從而獲得身心放松、愉悅精神的休閑旅游方式。那么農(nóng)家樂用地屬于什么性質(zhì)？又該如何申請(qǐng)呢？
農(nóng)家樂屬于非農(nóng)建設(shè)用地，有關(guān)建設(shè)用地審批程序和要求，請(qǐng)向當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門咨詢。
國(guó)土資源部耕地保護(hù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人今日向媒體表示,以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂,以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地,必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。這位負(fù)責(zé)人說,近日,國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部日前聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》。他表示,兩部在加大政策扶持力度保障設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求的同時(shí),進(jìn)一步規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地的使用,強(qiáng)化部門執(zhí)法監(jiān)管。
“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)發(fā)展較快，用地管理還不夠規(guī)范，須按經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行管理，加大政策法規(guī)宣傳和執(zhí)法力度，制定完善政策法規(guī)，規(guī)范用地管理行為。
“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)是近年來順應(yīng)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)新趨勢(shì)而發(fā)展起來的，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、游農(nóng)家景、享農(nóng)家樂”為主要內(nèi)容，集休閑觀光旅游、領(lǐng)略鄉(xiāng)村風(fēng)情、體驗(yàn)農(nóng)耕文明于一體的農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)。發(fā)展“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)，有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民收入；有利于完善旅游產(chǎn)品的供給層次，豐富城鄉(xiāng)居民的業(yè)余生活；有利于增強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)。
近幾年來，浙江省的“農(nóng)家樂”休閑旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，浙江省已經(jīng)擁有“農(nóng)家樂”經(jīng)營(yíng)戶15000戶左右，從業(yè)人員超過8萬人，營(yíng)業(yè)收入近40億元，不僅為游客提供了休閑旅游的新方式，更為鄉(xiāng)村農(nóng)戶的脫貧致富、解決“三農(nóng)”問題開辟了新的途徑。
雖然“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)意義重大，得到較快發(fā)展，但對(duì)“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)的用地政策不夠明朗，各地政策不一，有的打著“農(nóng)家樂”的招牌進(jìn)行違法用地，給農(nóng)村土地管理帶來混亂現(xiàn)象，值得進(jìn)一步研究探討，使之得以規(guī)范，促進(jìn)健康發(fā)展。
1“農(nóng)家樂”土地利用特點(diǎn)及存在問題
1.1土地利用特點(diǎn)
一是多效益性。“農(nóng)家樂”作為休閑旅游業(yè)，其用地可以獲得多種效益，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。二是高收益性。“農(nóng)家樂”用地不僅能維持原有的土地功能收入，而且還能通過發(fā)展旅游得到額外的收入，明顯地增加了土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。三是復(fù)雜性。“農(nóng)家樂”用地類型眾多，包括水田、果園、茶園、林地、坑塘水面及農(nóng)村宅基地等?？紤]不同類型用地本身的特點(diǎn)，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，也是“農(nóng)家樂”發(fā)展中需要考慮的一個(gè)復(fù)雜而重要的問題。從土地利用類型結(jié)構(gòu)分析。“從“農(nóng)家樂”悄然興起以來，一些土地的用地性質(zhì)就發(fā)生了變化，由單純的農(nóng)村居住用地、農(nóng)村宅基地發(fā)展成一種復(fù)合型的土地利用類型，一些農(nóng)地、林地也具備了兩個(gè)產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)）的特性。
1.2土地利用存在的問題
主要表現(xiàn)三方面：一是避開審批，違法占地，違規(guī)建筑。“農(nóng)家樂”為農(nóng)民增收開辟了一條新的途徑，在利益的驅(qū)使下，一些業(yè)主在向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃、承包和村民合作聯(lián)營(yíng)的方式取得土地后，擅自改變土地用途，硬化地面，建設(shè)永久性的建筑物，虛報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，借開發(fā)“農(nóng)家樂”之名，**地產(chǎn)項(xiàng)目之實(shí)。這些行為既破壞了耕地，又?jǐn)_亂了土地市場(chǎng)。二是用地需求擴(kuò)張與耕地保護(hù)相矛盾。土地資源日益緊缺已成為制約各地發(fā)展的瓶頸。近年來“農(nóng)家樂”的發(fā)展對(duì)用地指標(biāo)需求較大，土地要素的稀缺在一定程度上限制了農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大。如何保障“農(nóng)家樂”產(chǎn)業(yè)的用地需求，又能保護(hù)好耕地，是值得研究的一項(xiàng)重要課題。三是土地粗放經(jīng)營(yíng)，節(jié)約集約利用水平不高。“農(nóng)家樂”的開發(fā)位置主要依附于旅游景點(diǎn)或依山傍水，主要集中在交通方便的地方。由于“農(nóng)家樂”大多位于鄉(xiāng)村、集鎮(zhèn)，遠(yuǎn)離城市，地價(jià)和土地租金都較低，因而存在土地粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。
2“農(nóng)家樂”用地管理政策分析
2.1“農(nóng)家樂”用地按農(nóng)用地管理分析
分析“農(nóng)家樂”的用地類型，它涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、農(nóng)用地和未利用地。一些地方政府出臺(tái)政策，對(duì)“農(nóng)家樂”用地管理作了規(guī)定。今年年初某市委市政府印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)施意見》，作出了“對(duì)流轉(zhuǎn)5年以上并簽訂流轉(zhuǎn)合同，經(jīng)營(yíng)耕地面積超過50畝或林地面積超過200畝的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，允許按經(jīng)營(yíng)面積3-5‰的比例在經(jīng)營(yíng)土地范圍內(nèi)建設(shè)“農(nóng)家樂”、“林家樂”、生產(chǎn)管理用房等配套設(shè)施，其用地視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，按農(nóng)用地管理，經(jīng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)或林業(yè)主管部門審核同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所協(xié)調(diào)用地選址，并到縣級(jí)國(guó)土資源管理部門備案，不得改變用途。”的規(guī)定。這一規(guī)定明確了“農(nóng)家樂”用地按農(nóng)用地管理，可是對(duì)用地的容積率，建筑物的標(biāo)準(zhǔn)、材質(zhì)、模式等沒有明確要求。這就會(huì)產(chǎn)生以下這些不利的后果：一是一些不法分子就會(huì)鉆政策空子，以辦“農(nóng)家樂”為名，不需辦理用地審批，違法占地建設(shè)住宅、別墅、賓館、酒店等違法建筑，勢(shì)必造成違反城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。二是按農(nóng)用地管理，會(huì)出現(xiàn)亂占濫用農(nóng)用地之風(fēng)，有悖《土地管理法》和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等精神。“農(nóng)家樂”用地如果處理不當(dāng)，勢(shì)必造成有法不依、違法不究、姑息遷就，就可能逐步形成法不責(zé)眾、法律空置的局面，嚴(yán)重危及國(guó)家法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，筆者認(rèn)為“農(nóng)家樂”用地按農(nóng)用地管理雖然給農(nóng)民帶來用地審批方便，節(jié)省了時(shí)間和費(fèi)用，但有可能產(chǎn)生的危害也是很大的。就目前的土地管理制度而言，“農(nóng)家樂”用地按農(nóng)用地管理還不行。
2.2“農(nóng)家樂”用地按旅游類經(jīng)營(yíng)性用地管理分析
既然“農(nóng)家樂”是休閑旅游業(yè)，就應(yīng)該按旅游類經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行管理，無可爭(zhēng)議。黨的十七屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。”因此“農(nóng)家樂”作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下，都必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。“農(nóng)家樂”用地按經(jīng)營(yíng)性用地管理，必須走農(nóng)轉(zhuǎn)用、征用、出讓等程序，并必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。在規(guī)劃出讓環(huán)節(jié)，還必須明確用地容積率和建筑物的標(biāo)準(zhǔn)、材質(zhì)、模式等內(nèi)容。同時(shí)還須加強(qiáng)對(duì)用地批后的監(jiān)管。只有這樣才符合目前我國(guó)的土地管理政策和法律。
3規(guī)范“農(nóng)家樂”用地管理對(duì)策
3.1加大政策法規(guī)宣傳，遏制利用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非法建設(shè)行為
近年來“小產(chǎn)權(quán)房”倍受社會(huì)關(guān)注，后又出現(xiàn)了以假農(nóng)之名的“農(nóng)業(yè)地產(chǎn)”。“農(nóng)業(yè)地產(chǎn)”是指規(guī)避國(guó)家土地管理法律法規(guī)，在農(nóng)用地上建立的非法住宅、別墅。披著農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的外衣，得到政府的補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠，實(shí)則進(jìn)**地產(chǎn)開發(fā)銷售。據(jù)北京有關(guān)媒體報(bào)道：今年4月中旬至5月中旬，北京堅(jiān)決遏制以設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為名違法建設(shè)，查處非法用地的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目34個(gè)，占地面積約4617.3畝（含基本農(nóng)田1705.3畝）。其中包括農(nóng)業(yè)大棚1431.4畝，各類“配套用房”554.1畝。要警惕“農(nóng)家樂”類似“農(nóng)業(yè)地產(chǎn)”的情況發(fā)生。即使現(xiàn)在有些地方發(fā)生了以“農(nóng)家樂”為名的違法用地情況，也要及早采取措施，加以糾正。要借助新聞媒介的力量，加大對(duì)土地管理法和《決定》的宣傳力度，要重點(diǎn)報(bào)道“三農(nóng)”工作中的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村危舊房改造、林權(quán)制度改革等農(nóng)村熱點(diǎn)問題，推進(jìn)農(nóng)村改革健康發(fā)展。要借助其它宣傳力量，在全民全社會(huì)中進(jìn)行有力度的宣傳教育，普及土地法律法規(guī)，讓人們知法、懂法、守法，并積極參與法律的修改。土地以及附屬房屋，都是與我們每一個(gè)公民息息相關(guān)的生產(chǎn)生活資料。因此，我們每一個(gè)人都應(yīng)該積極地了解有關(guān)土地的法律法規(guī)，及時(shí)關(guān)注國(guó)家的相關(guān)政策，真正做到知法、懂法、守法。
3.2加大以“農(nóng)家樂”為名的土地違法行為的執(zhí)法查處
一些國(guó)土業(yè)內(nèi)人士分析，產(chǎn)生土地違法的主要原因有：一是不科學(xué)的政績(jī)考核造成地方政府違法用地；二是在民心工程掩蓋下進(jìn)行違法用地；三是片面追求某項(xiàng)任務(wù)造成違法用地；四是利益驅(qū)動(dòng)造成違法用地；五是法制意識(shí)差造成違法用地?，F(xiàn)在加大了土地違法“行政問責(zé)制”的力度，“農(nóng)家樂”產(chǎn)生土地違法的主要原因?yàn)楹髢煞N。針對(duì)以“農(nóng)家樂”為名進(jìn)行違法占地搞建設(shè)現(xiàn)象，必須采取更加有力的措施加以整治。其中土地執(zhí)法是一種最為有效的手段。一方面要加大土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。另一方面要用鐵的紀(jì)律嚴(yán)肅查處土地違法案件。不少土地違法案件是由于查處不力蔓延起來的。如果發(fā)現(xiàn)有土地違法行為，及時(shí)果斷地依法進(jìn)行嚴(yán)肅處理，該處分的處分，該判刑的判刑，該罰款的罰款，該拆除的拆除，該曝光的曝光，就會(huì)有效地起遏制和震懾作用。
3.3制定完善政策法規(guī)
“農(nóng)家樂”用地問題涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。要借鑒國(guó)有土地市場(chǎng)，逐漸明朗農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，做到市場(chǎng)和政策相輔相成。我國(guó)的國(guó)有土地市場(chǎng)還比較成熟，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的改革可以借鑒國(guó)有土地市場(chǎng)的招拍掛，做到和國(guó)有土地“同價(jià)、同市”，讓集體和農(nóng)民在國(guó)家的大政方針下，按照市場(chǎng)的發(fā)展進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。政府在這個(gè)市場(chǎng)中可以少參與，主要扮演管理、服務(wù)、登記、監(jiān)督的角色，當(dāng)然這要建立在完善的流轉(zhuǎn)程序基礎(chǔ)上。而我國(guó)目前這方面的現(xiàn)狀還不容樂觀，這就需要分別明確農(nóng)村集體土地農(nóng)用地和建設(shè)用地的相關(guān)法律法規(guī)細(xì)則，力爭(zhēng)法律條文詳盡、全面。這樣，一旦遇到棘手的問題，能做到有法可依，而不至于手忙腳亂。從目前“農(nóng)家樂”用地管理情況來看，各地政策不一，用地管理不夠規(guī)范，國(guó)土資源部會(huì)同農(nóng)業(yè)部、國(guó)家旅游局等部門應(yīng)及早出臺(tái)規(guī)范性政策，加以規(guī)范。
3.4進(jìn)一步規(guī)范“農(nóng)家樂”的用地管理
“農(nóng)家樂”因突出農(nóng)家的特點(diǎn)，對(duì)村內(nèi)閑置宅基地加以利用，切實(shí)體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的原則，提高了土地利用率，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，體現(xiàn)了“農(nóng)家樂”的“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋”特點(diǎn)，這顯然是一條非常正確的用地政策，應(yīng)積極鼓勵(lì)提倡通過這條途徑解決“農(nóng)家樂”用地的需求。當(dāng)然“農(nóng)家樂”經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所需對(duì)屋前屋后的閑置地進(jìn)行改造，這也不可避免，建議“農(nóng)家樂”場(chǎng)地選址應(yīng)盡量避開基本農(nóng)田，盡量利用房前屋后閑置的未利用地、建設(shè)用地，提高土地的利用率。對(duì)于這些用地的需求，各地國(guó)土、規(guī)劃部門應(yīng)給予規(guī)劃供地。對(duì)以農(nóng)業(yè)特色基地和農(nóng)村生態(tài)旅游景觀為依托的“農(nóng)家樂”，確需新占農(nóng)用地的選址，必須符合土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批手續(xù)，按經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)行招拍掛。
3.5做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的銜接
科學(xué)制定“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，結(jié)合縣(市)域總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和資源環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，按照“因地制宜、突出特色、合理布局、和諧發(fā)展”和“合理開發(fā)、永續(xù)利用、保護(hù)耕地”的要求，以(市、區(qū))為單位編制“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃。積極做好新一輪土地利用總體規(guī)劃與該規(guī)劃的銜接，優(yōu)化“農(nóng)家樂”布局，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，滿足合理的用地需求。同時(shí)，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，對(duì)急需用地的“農(nóng)家樂”項(xiàng)目，可以按照要求申請(qǐng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改。
他山之石可以攻玉。只要是不違反相關(guān)法律規(guī)定，學(xué)**借鑒一些地方好的做法，妥善解決“農(nóng)家樂”發(fā)展用地問題，就能促進(jìn)這一產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
