【2014】青海省西寧市深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革的意見(jiàn)
為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，深化農(nóng)村改革，進(jìn)一步優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(農(nóng)業(yè)部第47號(hào)令)、《青海省實(shí)施<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法>辦法》等法律法規(guī)，現(xiàn)就深化我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn))提出如下意見(jiàn)。
一、把握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)思想、基本原則和改革目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想：堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，以黨的十八屆三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，以穩(wěn)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，以建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和服務(wù)機(jī)構(gòu)為抓手，以培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、強(qiáng)化示范帶動(dòng)為重點(diǎn)，以加大政策和資金扶持力度為保障，正確引導(dǎo)，強(qiáng)化服務(wù)，規(guī)范管理，促進(jìn)土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素高效配置，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。
（二）基本原則：一是堅(jiān)持依法、自愿、有償。尊重農(nóng)戶的意愿和土地流轉(zhuǎn)主體地位，不得強(qiáng)迫或者阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包土地，不得假借“少數(shù)服從多數(shù)”強(qiáng)迫農(nóng)戶放棄或變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制是市場(chǎng)調(diào)節(jié)，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，不下指標(biāo)，不搞形式主義。三是堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)育程度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和社會(huì)保障狀況等，合理引導(dǎo)，分類指導(dǎo)，不搞強(qiáng)行推進(jìn)。四是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不得改變土地的集體所有性質(zhì)，不得改變農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。
（三）改革目標(biāo)：通過(guò)政策引導(dǎo)，解決目前我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的服務(wù)體系不健全、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、市場(chǎng)化機(jī)制不完善、流轉(zhuǎn)政策不配套等突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，逐步形成完善的“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地綜合利用率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收。
二、明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍、方式、期限與行為規(guī)范
（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)范圍。農(nóng)村土地包括農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)戶以家庭承包方式承包的土地和經(jīng)營(yíng)者通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的土地均可以流轉(zhuǎn)。能夠?qū)嵭屑彝コ邪母?、林地和草地不得?ldquo;四荒”地承包和流轉(zhuǎn)。國(guó)家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的，可以參照農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。權(quán)屬不清或存在爭(zhēng)議的土地不得流轉(zhuǎn)。
（五）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包的土地，可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、托管、抵押等形式流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶之間可以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作聯(lián)合組建農(nóng)民專業(yè)合作社，或者以承包期內(nèi)一定時(shí)限的土地收益作價(jià)進(jìn)行其他方式的股份合作，但不得將土地量化為股份作為出資向工商企業(yè)入股。以家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、受轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)及其地上設(shè)施作為抵押物貸款的，可以在金融機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下進(jìn)行。進(jìn)行其他流轉(zhuǎn)方式的探索創(chuàng)新，應(yīng)遵循農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本原則。通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的“四荒”地，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。林地流轉(zhuǎn)按照青海省林業(yè)廳出臺(tái)的《青海省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》和《青海省集體林權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
積極探索實(shí)踐土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作，有效解決土地閑置和撂荒問(wèn)題。對(duì)長(zhǎng)期外出務(wù)工并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所且不愿放棄承包土地的農(nóng)民和扶貧異地搬遷后不能繼續(xù)耕種承包土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)其按照“入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股入社，從根本上解決“無(wú)人種田”問(wèn)題，確保土地不撂荒，用途不改變。鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場(chǎng)和種養(yǎng)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)村能人工商注冊(cè)成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作社（簡(jiǎn)稱土地股份合作社），理事會(huì)聘用農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和靈活的收益分配機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
（六）流轉(zhuǎn)期限與權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的期限由雙方根據(jù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目合理確定，主要以短期合同為主，發(fā)展林果業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等投資期長(zhǎng)的項(xiàng)目可以適當(dāng)延長(zhǎng)合同期限，土地流轉(zhuǎn)合同期限均不得超過(guò)土地承包期的剩余期限。流轉(zhuǎn)期限超過(guò)三年的，應(yīng)分段確定流轉(zhuǎn)報(bào)酬或合理約定浮動(dòng)比率，也可采取土地產(chǎn)出實(shí)物折值方式。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，有關(guān)涉農(nóng)補(bǔ)貼由轉(zhuǎn)出方享有；承包地被依法征收、征用后的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由轉(zhuǎn)出方享有；除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有。受轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益通過(guò)執(zhí)行法律政策和履行土地流轉(zhuǎn)合同來(lái)保障，各級(jí)政府不再向受轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。
（七）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)由當(dāng)事人簽訂由省級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門制定的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)書(shū)面合同。受轉(zhuǎn)土地再次流轉(zhuǎn)的，應(yīng)由原承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)合同上簽字同意并依法備案。未經(jīng)原承包農(nóng)戶同意和備案，受轉(zhuǎn)方再流轉(zhuǎn)土地?zé)o效。企業(yè)受轉(zhuǎn)土地的，應(yīng)參照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)。應(yīng)該由轉(zhuǎn)出農(nóng)戶與受轉(zhuǎn)方直接協(xié)商土地流轉(zhuǎn)事宜，村基層組織作中介或者協(xié)調(diào)組織流轉(zhuǎn)的，其流轉(zhuǎn)方式、價(jià)格、期限等事項(xiàng)須經(jīng)原承包農(nóng)戶同意，未經(jīng)同意，不得強(qiáng)行代替農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。嚴(yán)禁土地撂荒。受轉(zhuǎn)方連續(xù)二年閑置、荒蕪流轉(zhuǎn)土地的，由轉(zhuǎn)出方依法終止流轉(zhuǎn)合同，收回耕地并重新組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和流轉(zhuǎn)程序監(jiān)管，防止損害集體利益和農(nóng)民土地承包權(quán)益。
（八）嚴(yán)格耕地保護(hù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押和擔(dān)保等，必須在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的前提下進(jìn)行，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上違法建設(shè)旅游度假村、別墅、農(nóng)家樂(lè)、會(huì)所等非農(nóng)設(shè)施。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘造湖、種植林果、建綠色通道及其他毀壞基本農(nóng)田種植條件的行為。國(guó)土資源部門要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地用途監(jiān)管，堅(jiān)決制止假借流轉(zhuǎn)之名非法買賣土地或改變土地性質(zhì)、用途的行為。
三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的措施
（九）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按農(nóng)用地管理。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。設(shè)施農(nóng)用地的生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其性質(zhì)屬于農(nóng)用地，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營(yíng)者按要求進(jìn)行土地復(fù)墾。附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地只要在國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)）規(guī)定的控制規(guī)模內(nèi)，仍按農(nóng)用地管理。引導(dǎo)和鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體相互聯(lián)合或者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和設(shè)施畜牧業(yè)，提高土地產(chǎn)出率和資源利用率。
（十）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)撂荒地和村莊異地搬遷后農(nóng)民不能繼續(xù)耕種的土地，市級(jí)財(cái)政通過(guò)整合項(xiàng)目資金，優(yōu)先安排土地整理和水利、道路、電力等配套設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助，吸引農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)牧場(chǎng)、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加大土地流轉(zhuǎn)力度，對(duì)集中連片流轉(zhuǎn)土地達(dá)到一定規(guī)模并且經(jīng)營(yíng)效益好、示范作用明顯的經(jīng)營(yíng)主體，好中選優(yōu)由市政府通過(guò)項(xiàng)目支持等方式給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。區(qū)縣人民政府也要安排資金，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、效益好、帶動(dòng)農(nóng)戶增收的經(jīng)營(yíng)主體給以適當(dāng)方式的獎(jiǎng)勵(lì)。
（十一）加大項(xiàng)目支持和整合力度。對(duì)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成的專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，各級(jí)相關(guān)部門要在安排農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、中低產(chǎn)田改造、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、沼氣能源、土地整理、測(cè)土配方施肥、農(nóng)業(yè)科技入戶、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)目時(shí)予以傾斜，充分利用規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體組織優(yōu)勢(shì)，更好地發(fā)揮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
（十二）強(qiáng)化對(duì)受轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的金融支持。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中受轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸和各類方便可行的金融服務(wù)。認(rèn)真落實(shí)中國(guó)人民銀行等四部門《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2010〕198號(hào)），擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，鼓勵(lì)縣（區(qū)）嘗試農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款試點(diǎn)工作，豐富“三農(nóng)”貸款增信的有效方式和手段。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)設(shè)立涉農(nóng)擔(dān)保資金或成立涉農(nóng)擔(dān)保公司，進(jìn)一步創(chuàng)新?lián)ＤＪ?，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難問(wèn)題。
（十三）探索政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。積極創(chuàng)造條件，按照“政策性保險(xiǎn)、商業(yè)化運(yùn)作”的方式，充分利用現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)公司的資源，優(yōu)先在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體中開(kāi)展農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)，各級(jí)政府可給予保費(fèi)補(bǔ)助，并及時(shí)提供氣候信息、市場(chǎng)信息和重大病蟲(chóng)害預(yù)防信息，盡可能規(guī)避或降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
（十四）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型合作醫(yī)療，政府按年對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼。鼓勵(lì)農(nóng)村勞務(wù)輸出，拓寬農(nóng)民增收渠道，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。對(duì)轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶優(yōu)先安排陽(yáng)光工程等技能培訓(xùn)，提高技能水平；規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)優(yōu)先安置流出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民就業(yè)；農(nóng)民流轉(zhuǎn)全部土地后自主創(chuàng)業(yè)和興辦項(xiàng)目的，享受有關(guān)優(yōu)惠政策。
（十五）做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作。依法開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善耕地和“四荒地”等農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書(shū)和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書(shū)全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
