取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，封殺“小產(chǎn)權(quán)房”，造成集體土地不能與國有土地擁有同等財產(chǎn)權(quán)利，不能自主平等地參與工業(yè)化、城市化建設(shè)并分享收益，損害了農(nóng)民權(quán)益，固化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和收入差距。
政府按原農(nóng)業(yè)用途的低價格（全國平均征地補償價2004年每畝3.5萬元，2012年每畝4.4萬元）征收集體土地，使約半數(shù)失地農(nóng)民（約6000萬人）生活貧困化。農(nóng)民不接受低價征地，便暴力強征強拆，以致官民矛盾激化，付出巨大社會成本。
“低征高賣”獲得巨額出讓金收益，固然促進了土地城市化高速發(fā)展，然而這種“土地財政”也鼓勵了地方政府的舉債熱、投資熱、開發(fā)區(qū)熱、造城熱，更多的征地、占用耕地和賣地，制造更多的失地農(nóng)民。此外，政府擁有配置土地、操控市場的極大權(quán)力，使涉地部門和官員成為貪腐的重災(zāi)區(qū)和重災(zāi)戶。
農(nóng)村宅基地沒有處分權(quán)，不能流動，造成大量“空心村”，宅基地閑置浪費。同時，農(nóng)民工不能市民化，打工掙了錢還得回村建新房，致使宅基地不減反增。大量宅基地閑置，而在農(nóng)村工作和告老還鄉(xiāng)的城市居民卻不準在農(nóng)村置地建房，阻礙城鄉(xiāng)間人口、土地的流動。
政府壟斷了建設(shè)用地供給實行計劃配置，必然遇到缺乏完全信息這一計劃經(jīng)濟先天性的痼疾，下達的指令性建設(shè)用地指標往往與地方實際的土地需求脫節(jié)。在有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴展城市的地方，指標給少了，不是項目上不了馬，便是造成普遍性的違法用地；在沒有條件發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、擴展城市的地方，指標給多了，沒有項目用不了地，又造成土地閑置。為糾正違法用地，國家設(shè)立土地督察局，使用衛(wèi)星照片執(zhí)法監(jiān)督，付出更大的管理成本，但違法用地仍然屢禁不止。
約三分之一的建設(shè)用地指標劃撥給地方無償使用，助長了政府大廈、大馬路、大廣場、大學城等形象工程建設(shè)，且屢禁不止。
另外約三分之二的指標由政府賣方壟斷有償出讓，賤賣工業(yè)用地、貴賣房地產(chǎn)用地。2003年至2008年工礦用地平均出讓價每畝9.7萬元，而住宅用地出讓價為每畝56.1萬元，為前者的6倍。價格扭曲導致資源錯配。2003年－2010年工礦用地供應(yīng)量占國有建設(shè)用地總供應(yīng)量的43.6％，而住宅用地只占23.6％。工業(yè)用地配置過多，導致粗放利用；而房地產(chǎn)用地緊缺，地價飆升。
地價高企，房地產(chǎn)商必須建造高檔房才能盈利，又扭曲了住房結(jié)構(gòu)，昂貴的高檔商品房過剩，農(nóng)民工和低收入居民需要的廉租、廉價房奇缺，淪為“蟻族”，阻礙農(nóng)民工市民化。同時，商鋪租金過高，阻礙服務(wù)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)機會提升?？梢哉f，僵化的土地計劃配置制度和無約束的貨幣市場，是造成房地產(chǎn)泡沫的主要根源。
以上種種問題說明，現(xiàn)行土地資源配置制度雖然以其巨量廉價土地和資本投入支撐了十多年經(jīng)濟高速發(fā)展，但資源配置效率很低，而且滋生出嚴重的社會問題，已不能適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下創(chuàng)新型、效率型發(fā)展方式的要求，因此必須改革。
土改核心是改計劃配置為市場配置
以上種種弊端政府已經(jīng)看到，并開始進行征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地“三塊地”的改革試點。但是要看到這些問題不是孤立地發(fā)生的，而是現(xiàn)行土地資源計劃配置制度的結(jié)果。所以，土地制度改革不能就個別制度安排作“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式的改革，而必須遵照十八屆三中全會《決定》的總體部署，對土地資源配置制度進行整體性、根本性的改革，改計劃配置為市場配置，使市場在資源配置中起決定性作用。
為此，首先要建立開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，同時要將對土地利用全面直接干預的用途管制制度改造為適應(yīng)市場配置，以彌補市場缺陷和失靈為主要內(nèi)容的用途管制制度。
十八屆三中全會《決定》發(fā)布已有三年，仍沒有建設(shè)開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的跡象。究其原因，主要是擔心一旦開放集體土地入市，土地隨便買賣，城市居民涌向農(nóng)村買地建房，會沖擊耕地紅線，威脅糧食安全；農(nóng)民會喪失宅基地、承包地，使基本權(quán)益受損。因而對土地制度改革試點采取了“審慎穩(wěn)妥、風險可控”的態(tài)度，對集體土地入市作了嚴格的限制，還為土地制度改革設(shè)置了三條底線。
其實，這是高估了土地市場配置的風險。
首先，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)兩種用益物權(quán)的交易市場，并不涉及土地所有權(quán)，無虞會改變土地公有制。
其次，開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并不是無序無規(guī)的自由市場。開放集體土地入市之前，要做好確權(quán)登記發(fā)證等基礎(chǔ)工作；土地供求雙方入市都要遵循一定規(guī)則，在符合新的土地用途管制規(guī)則下，有序地入市。
集體土地入市還以有需求為前提。面臨農(nóng)民工、低收入居民需要的廉租、廉價房奇缺的市場形勢，一旦開放，集體土地自然會大量涌入市場建設(shè)廉租、廉價房。這是市場規(guī)律使然。然而，房地產(chǎn)用地需求總是有限的。當住房供需平衡時，建房熱潮自會消退。另一方面，集體土地進入房地產(chǎn)市場也減輕了政府建設(shè)保障房的負擔，可以少征保障房用地。集體土地入市用作工業(yè)用地，不再由政府低價出讓而由市場定價，工業(yè)企業(yè)會因地價升高而節(jié)約用地，減少工業(yè)用地需求。再者，農(nóng)村宅基地有償使用和入市有償退出，可以消滅“空心村”，節(jié)約村莊用地?？傮w看來，有增有減，不至于發(fā)生新增建設(shè)用地膨脹失控的情況。
當然，市場配置下的工業(yè)和住房用地的增量極有可能突破政府規(guī)劃的市、縣建設(shè)用地和耕地保有量指標，但不會沖擊18億畝耕地紅線。中國現(xiàn)有耕地20.25億畝，即便除去8200萬畝需要退耕的陡坡耕地和6500萬畝可能因生態(tài)而調(diào)整的耕地，離18億畝耕地紅線還遠得很。未來應(yīng)當要求建設(shè)用地集約利用，而無需限制集體土地入市。
第三，保護農(nóng)民基本權(quán)益并不是要保住農(nóng)民的承包地和宅基地，不能流失。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮中，農(nóng)民及其土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市流轉(zhuǎn)是不可避免的。這是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律使然。保護農(nóng)民利益是要保護并增進農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實行市場配置，正好是要賦予集體土地與國有土地平等的財產(chǎn)權(quán)利，實現(xiàn)平等保護產(chǎn)權(quán)，并在平等交易的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。何懼實行市場配置會損害農(nóng)民利益。
其實，實行土地市場配置最大的風險在于對現(xiàn)行“土地財政”的沖擊。土地制度改革實質(zhì)上是土地利益鏈的調(diào)整。
集體土地入市、縮小征地范圍、提高征地補償費，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，改造政府壟斷的房地產(chǎn)市場，都會使地方政府失去土地出讓金收益。在當今地方政府債臺高筑、財政收入減少的當口，減少或失去出讓金收益，這是地方政府不能承受的。為防范這個風險，需要超前一步進行配套的財稅制度改革：理順中央與地方事權(quán)與支出責任關(guān)系，建立財力與事權(quán)相匹配的地稅體系，保證地方政府有一合理、穩(wěn)定的稅入流量，擺脫對土地出讓金的依賴，才能推行土地配置制度的改革。
因此，防范土地制度改革風險的辦法是先進行財稅制度改革，而不是限制集體土地入市。
目前新《預算法》頒布，稅制改革正在進行中，厘清央地事權(quán)與支出責任工作亦已開始。財稅制度改革正在有條不紊地開展中。與此同時應(yīng)當掃除上述對市場配置的顧慮，積極地進行建設(shè)土地資源市場配置制度試點。
在33個土改試點上改變試點內(nèi)容和做法，以建立土地資源市場配置制度為目標，建設(shè)開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場（包括房地產(chǎn)市場），同時建設(shè)適應(yīng)市場配置的宏觀調(diào)控體系。
“十三五”是改革的窗口期，2016年、2017年更是關(guān)鍵兩年，應(yīng)該在這兩年的土地制度改革試點中試出一套建設(shè)土地資源市場配置制度可復制、可推廣的經(jīng)驗，以便在后三年能夠全面推廣，完成土地制度市場化改革的任務(wù)，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重振經(jīng)濟增長雄風。
