按照十八屆三中全會(huì)《決定》的總體部署，本次土地改革的核心應(yīng)該是改土地資源計(jì)劃配置為市場配置，而不是就個(gè)別制度安排作“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的改革。
自改革開放后，中國的土地制度一直沒有停下調(diào)整的步伐。最近的一次改革嘗試，是2015年開展了15個(gè)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)、15個(gè)宅基地管理制度改革試點(diǎn)和3個(gè)征地制度改革試點(diǎn)。
但從試點(diǎn)實(shí)踐看，宅基地使用權(quán)仍不能入市流轉(zhuǎn)；符合規(guī)劃和用途管制的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量少、地塊小、分布散，價(jià)格由政府決定，還要從中征收土地增值收益調(diào)節(jié)金，形不成開放競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，市場也無法對資源配置起決定性作用。
為什么土地制度改革會(huì)形成這樣的局面？癥結(jié)在于對現(xiàn)行土地管理制度缺乏深刻的總結(jié)和對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)，不清楚土地制度改革應(yīng)當(dāng)改什么，怎么改。
土地變遷30年
改革開放后，1980年－1984年農(nóng)村推行聯(lián)產(chǎn)承包制，在集體土地上設(shè)置了承包經(jīng)營權(quán)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，又自發(fā)設(shè)置了建設(shè)用地使用權(quán)（即開發(fā)權(quán)、發(fā)展權(quán)）供鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用。
1987年深圳批租了3宗國有土地使用權(quán)，啟動(dòng)了土地使用權(quán)交易市場。同期，勞動(dòng)力市場開放，大批農(nóng)民和外來城鎮(zhèn)居民到東部城市打工，當(dāng)?shù)卮迕袷褂谜亍⒓w土地為他們建造廉租廉價(jià)房，自發(fā)開啟了集體土地房地產(chǎn)市場。
1988年，《憲法》和《土地管理法》被修改，規(guī)定國有和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為建立土地市場掃除了法律障礙，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場初見端倪。
1993年中共十四屆三中全會(huì)作出決議：“建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制……使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”，“當(dāng)前要著重發(fā)展生產(chǎn)要素市場”。1994年頒布《城市房地產(chǎn)管理法》，正式建成城市國有建設(shè)用地市場。
到了1998年，為保護(hù)耕地、嚴(yán)格控制建設(shè)用地，《土地管理法》再被修改，并建立起嚴(yán)格的土地用途管制制度，取締農(nóng)村業(yè)已存在的建設(shè)用地市場，把國有建設(shè)用地市場變成賣方壟斷的土地市場。
雖然2007年中共十七大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，同年頒布的《物權(quán)法》，也在公有土地上設(shè)定四種用益物權(quán)，變原來土地“公有公用”為“公有私用”。然而，為《土地管理法》所限，集體土地不能設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)沒有處分、收益權(quán)，國有、集體成為兩種并不平等的公有制。
2008年十七屆三中全會(huì)《決定》明確指出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。但多年過去了，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”仍無大的動(dòng)靜。
2013年中共十八屆三中全會(huì)《決定》話說得更重：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”，“核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”。要“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。
然而，2014年國土部出版的《新型城鎮(zhèn)化之土地制度改革路徑》（國土部土地管理制度改革研究小組的研究成果）稱，“不能過于強(qiáng)調(diào)私權(quán)利和過分夸大市場力量”，還要“繼續(xù)堅(jiān)持用途管制、土地征收、有償使用三大核心制度”。三中全會(huì)《決定》幾經(jīng)解讀，“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”被限定建在符合規(guī)劃和用途管制的存量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上。
現(xiàn)行土地制度的實(shí)質(zhì)和績效
作為1998年版《土地管理法》核心的土地用途管制制度，其內(nèi)涵可以概括為三句話：
取消集體土地業(yè)已普遍存在、自發(fā)設(shè)置的建設(shè)用地使用權(quán)，限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流動(dòng)，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的非農(nóng)建設(shè)必須使用國有土地，擴(kuò)大征地范圍，由政府壟斷建設(shè)用地的配置與供給（《土地管理法》第43條、62條、63條）。
政府編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定規(guī)劃期末的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地總規(guī)模等指令性控制指標(biāo)，層層分解下達(dá)基層，按指標(biāo)劃定土地利用區(qū)，確定每塊土地的用途，單位與個(gè)人必須嚴(yán)格按規(guī)劃確定的用途使用土地；又編制年度土地利用計(jì)劃，規(guī)定每年新增建設(shè)用地量、占用耕地量等控制指標(biāo)（《土地管理法》第17-20、24條）。
規(guī)定一套繁復(fù)的行政審批制度，大凡土地用途轉(zhuǎn)變和權(quán)屬轉(zhuǎn)移要經(jīng)過行政審批，以保證規(guī)劃、計(jì)劃指標(biāo)的實(shí)施。把土地利用的宏觀調(diào)控變成全面的、嚴(yán)格的個(gè)量管理（《土地管理法》第21條、26條、44條、45條、59-62條）。
這套被稱為“世界上最嚴(yán)格”的土地用途管制制度，實(shí)際上是與市場配置背道而馳的、政府起決定性作用的土地資源行政－計(jì)劃配置制度。
同時(shí)，雖然按《城市房地產(chǎn)管理法》建有國有建設(shè)用地市場，但是一個(gè)政府賣方壟斷的市場。上市的工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地供應(yīng)量由政府計(jì)劃指標(biāo)確定，用途由政府規(guī)定，價(jià)格由政府操控，沒有競爭性市場所具有的價(jià)格形成機(jī)制，也不能通過價(jià)格波動(dòng)優(yōu)化資源配置?？梢哉f有市場，而無市場配置。
這套土地管理制度行之20年間,中國的耕地面積在1980年－1984年為20.95億畝，到2009年減為20.31億畝。26年間減少了6460萬畝，減幅為3.1％，耕地總量略有減少，基本穩(wěn)定。各省的耕地面積變化差異很大。黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、新疆、云南、寧夏、甘肅、廣西、西藏、青海10個(gè)省份的耕地增加了1.67億畝，增幅25％。其中僅黑龍江一省就增加6800萬畝。其他東中部21個(gè)省份，盡管法律進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，耕地還是減少了2.32億畝，減幅16％。
耕地增加的原因，黑龍江、吉林主要是出于市場對粳米需求量的增長和林區(qū)從伐木轉(zhuǎn)向多種經(jīng)營開發(fā)了林區(qū)中耕地；內(nèi)蒙古、云南等省份是出于糧食自給的需要；新疆是出于擴(kuò)種棉花的需要。而耕地減少原因主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整（耕地改為園地和養(yǎng)殖場），工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引致的建設(shè)占用和近十多年的平原造林和退耕還林。
就此而言，除政府主導(dǎo)的平原造林和退耕還林外，耕地增減主要是出于市場力量，而非政府規(guī)劃的結(jié)果。實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃配置制度并沒有按規(guī)劃、計(jì)劃保住耕地。耕地的減少也沒有影響到糧食供給，糧食耕地單產(chǎn)從1983年的每畝233.46公斤提高到2012年的427.3公斤，增產(chǎn)82.2％，保障了糧食安全。
2003年－2012年十年間，政府通過取消集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，按原農(nóng)業(yè)用途價(jià)格征收集體土地，為工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輸送了224萬公頃廉價(jià)土地。同時(shí)，政府獲得7.6萬億元土地出讓金凈收入，以地融資又得到6.5萬億元抵押貸款（2012年貸款余額）。廉價(jià)土地和廉價(jià)資本供給促進(jìn)了十年來城市工商業(yè)和土地城市化的高速發(fā)展，再加上農(nóng)民工不能市民化，為城市輸送了2.6億廉價(jià)勞動(dòng)力。以勞力、土地、資本三項(xiàng)廉價(jià)生產(chǎn)要素供給為支撐，促進(jìn)了新世紀(jì)以來十余年經(jīng)濟(jì)高速增長。
現(xiàn)行土地制度確實(shí)是要素驅(qū)動(dòng)型發(fā)展方式的基石。這也是認(rèn)為現(xiàn)行土地制度尚有優(yōu)勢、還要堅(jiān)持的理由，不過，也要看到其負(fù)面作用也不小。
