耕地后備資源是實(shí)施土地整治的重要基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要保障，與嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線、有效利用國(guó)土資源、科學(xué)實(shí)施國(guó)土綜合整治、積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、切實(shí)保障國(guó)家糧食安全等全局性工作關(guān)系密切。2000年至2003年，國(guó)土資源部按照“西部-中部-東部”分三個(gè)階段，完成了全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，基本查清了相對(duì)集中連片的耕地后備資源類型、數(shù)量和分布情況。但經(jīng)過(guò)多年的土地利用與整治開(kāi)發(fā)，全國(guó)耕地后備資源已發(fā)生了較大的變化，上一輪調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果已不能全面、客觀反映當(dāng)前我國(guó)的耕地后備資源狀況。隨著近年來(lái)國(guó)家推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，如何協(xié)調(diào)處理好后備資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系，急需全面客觀掌握當(dāng)前全國(guó)耕地后備資源狀況。同時(shí)，第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度土地變更調(diào)查成果，以及遙感、數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)手段，為開(kāi)展新一輪耕地后備資源調(diào)查工作奠定了基礎(chǔ)。在新形勢(shì)新條件下，經(jīng)部研究，于2014年啟動(dòng)開(kāi)展了新一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作。
本輪調(diào)查評(píng)價(jià)工作，是以第二次全國(guó)土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，用最新遙感影像制作調(diào)查評(píng)價(jià)底圖，地方按照生態(tài)環(huán)境、立地條件、氣候條件、區(qū)位條件等方面11個(gè)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，逐圖斑開(kāi)展調(diào)查評(píng)價(jià)工作，經(jīng)逐級(jí)檢查匯總上報(bào)調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果。國(guó)家按照生態(tài)文明建設(shè)等方面的要求，利用最新公布的全國(guó)濕地資源和沙化地調(diào)查結(jié)果，對(duì)耕地后備資源結(jié)果進(jìn)行了扣除，匯總形成全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果，分析確定了當(dāng)前可供開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量。
匯總結(jié)果顯示，全國(guó)耕地后備資源總面積8029.15萬(wàn)畝。其中，可開(kāi)墾土地7742.63萬(wàn)畝，占96.4%，可復(fù)墾土地286.52萬(wàn)畝，占3.6%。全國(guó)耕地后備資源以可開(kāi)墾荒草地（5161.62萬(wàn)畝）、可開(kāi)墾鹽堿地（976.49萬(wàn)畝）、可開(kāi)墾內(nèi)陸灘涂（701.31萬(wàn)畝）和可開(kāi)墾裸地（641.60萬(wàn)畝）為主，占耕地后備資源總量的93.2%。
按照上一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)的集中連片標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)集中連片的耕地后備資源2832.07萬(wàn)畝，占耕地后備資源總量的35.3%；零散分布的耕地后備資源面積5197.08萬(wàn)畝，占耕地后備資源總量的64.7%。
結(jié)合當(dāng)前水資源利用限制等條件分析，全國(guó)近期可開(kāi)發(fā)利用耕地后備資源3307.18萬(wàn)畝。其中，集中連片耕地后備資源940.26萬(wàn)畝，零散分布耕地后備資源2366.92萬(wàn)畝。其余4721.97萬(wàn)畝耕地后備資源，受水資源利用限制，短期內(nèi)不適宜開(kāi)發(fā)利用。
經(jīng)對(duì)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)分析，當(dāng)前我國(guó)耕地后備資源具有以下幾方面特點(diǎn)。
（一）全國(guó)耕地后備資源的區(qū)域分布不均衡。從區(qū)域分布看，耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個(gè)省份后備資源面積占到全國(guó)近一半，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部11個(gè)省份之和僅占到全國(guó)15.4%。集中連片耕地后備資源集中在新疆（不含南疆）、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個(gè)省份，占69.6%。而東部11個(gè)省份之和僅占全國(guó)集中連片面積的11.0%。這反映出，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來(lái)越難。
（二）集中連片的耕地后備資源減少明顯。調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，本輪耕地后備資源總面積相比上一輪減少了近3000萬(wàn)畝，同口徑集中連片耕地后備資源減少了8183.77萬(wàn)畝，減幅達(dá)到74%。全國(guó)僅除黑龍江、河南和貴州等3個(gè)省份同口徑較上一輪有適當(dāng)增加外，其余28省份均在減少，其中北京、天津、江蘇、福建等10個(gè)省份減少幅度超過(guò)90%。這反映出，隨著多年來(lái)土地開(kāi)發(fā)，大部分成規(guī)模的連片耕地后備資源已經(jīng)被開(kāi)發(fā)為耕地、園地、林地等。據(jù)土地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2002～2014年間，全國(guó)未利用地開(kāi)發(fā)為耕地3177萬(wàn)畝，開(kāi)發(fā)為園地317萬(wàn)畝，開(kāi)發(fā)為林地2506萬(wàn)畝。這也說(shuō)明，前期容易開(kāi)發(fā)的后備資源大多已開(kāi)發(fā)，當(dāng)前再繼續(xù)全面推行大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)利用的工作基礎(chǔ)已經(jīng)不再具備。
（三）耕地后備資源大多數(shù)呈零散破碎。調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)零散耕地后備資源面積5197.08萬(wàn)畝，占后備資源總量64.7%，且分布較為廣泛。從圖斑分級(jí)看，后備資源總面積中圖斑面積小于300畝占近三成，小于100畝的圖斑面積占到近二成。這都說(shuō)明經(jīng)過(guò)多年重大開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施，現(xiàn)余留下來(lái)的耕地后備資源以破碎、零散為主，其開(kāi)發(fā)利用成本較高，大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用方式已不能適用這部分后備資源，應(yīng)以綜合整治為主要途徑。
（四）耕地后備資源利用受生態(tài)環(huán)境制約大。調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果看，全國(guó)耕地后備資源仍以荒草地（占后備資源總面積的64.3%）、鹽堿地（占12.2%）、內(nèi)陸灘涂（占8.7%）和裸地（占8.0%）為主。其中，荒草地、鹽堿地和裸地的開(kāi)發(fā)，因區(qū)域不同對(duì)水土條件的要求有別。如在南方降水豐富，但土質(zhì)和地形條件差，主要以土質(zhì)為制約；在北方土壤條件好，但季節(jié)性缺水嚴(yán)重，以水資源制約較明顯。從分布區(qū)域上，集中連片的后備資源也主要分布于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本身生態(tài)環(huán)境比較脆弱，在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，稍有不當(dāng)極易引起水土流失，土地沙化等嚴(yán)重后果。
（五）當(dāng)前可供開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量有限。綜合分析結(jié)果顯示，全國(guó)近期可供開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源面積為3307.18萬(wàn)畝，占耕地后備資源總量的41.1%。其中，集中連片耕地后備資源僅有940.26萬(wàn)畝，且分布極不均衡，新疆（268.21萬(wàn)畝）、黑龍江（197.01萬(wàn)畝）兩個(gè)省區(qū)之和占集中連片耕地后備資源總量的49.5%，而東部11個(gè)省（市）之和僅占11.7%，每?。ㄊ校┢骄蛔?0萬(wàn)畝。零散分布耕地后備資源2366.92萬(wàn)畝，且分布相對(duì)均勻，湖南（311.77萬(wàn)畝）、黑龍江（304.20萬(wàn)畝）、貴州（223.81萬(wàn)畝）和河南（202.36萬(wàn)畝）較多。
下一步，國(guó)土資源部將繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)制度與完善耕地占補(bǔ)平衡的要求，堅(jiān)持耕地保護(hù)和資源節(jié)約的基本國(guó)策，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用耕地后備資源，確保國(guó)家耕地紅線和糧食安全底線。針對(duì)當(dāng)前耕地后備資源形勢(shì)和開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)，一是保護(hù)優(yōu)先，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是因地制宜，合理確定耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)序；三是分類施策，切實(shí)提高耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用效率；四是創(chuàng)新手段，落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)。
相關(guān)問(wèn)答：
[國(guó)土資源部地籍管司（不動(dòng)產(chǎn)登記局）副司長(zhǎng)（副局長(zhǎng)）馮文利]本輪調(diào)查評(píng)價(jià)以縣（市、區(qū)）為單位，以圖斑為單元，建立了耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，在查清全國(guó)耕地后備資源面積、類型、權(quán)屬和分布情況的同時(shí)，也將耕地后備資源圖斑落實(shí)到地塊并上圖入庫(kù)，為下一步耕地后備資源的開(kāi)發(fā)利用奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)成果將為國(guó)家制定耕地保護(hù)政策、編制土地整治規(guī)劃等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也將作為土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)的重要基礎(chǔ)。
針對(duì)當(dāng)前耕地后備資源形勢(shì)和開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)，國(guó)土資源部將認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)耕地保護(hù)制度與完善耕地占補(bǔ)平衡的要求，堅(jiān)持耕地保護(hù)和資源節(jié)約的基本國(guó)策，應(yīng)用好調(diào)查評(píng)價(jià)成果，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用耕地后備資源，確保國(guó)家耕地紅線和糧食安全底線。
一是保護(hù)優(yōu)先，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。針對(duì)當(dāng)前可供開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源數(shù)量有限的嚴(yán)峻形勢(shì)，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)耕地占用的土地用途管制，強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，牢牢守住18億畝耕地紅線。
二是因地制宜，合理確定耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)序。嚴(yán)格按照綠色發(fā)展理念和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，因地制宜，合理確定耕地后備資源開(kāi)發(fā)利用時(shí)序，防止開(kāi)發(fā)造成水土流失等生態(tài)問(wèn)題，最大限度減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響。同時(shí)，加強(qiáng)開(kāi)發(fā)耕地的后續(xù)監(jiān)管，防止粗放利用及撂荒。
