土地節(jié)約集約利用是生態(tài)文明建設(shè)的根本之策，是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇。黨中央、國務(wù)院高度重視土地節(jié)約集約利用，針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，處于經(jīng)濟(jì)增長換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對大力推進(jìn)節(jié)約集約用地提出了新要求。近年來，各地采取措施推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，取得了積極進(jìn)展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍。為了深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的決策部署，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)問題，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化，提出如下指導(dǎo)意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，遵循嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的總要求，全面做好定標(biāo)準(zhǔn)、建制度、重服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管工作，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，為全面建成小康社會和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅(jiān)實(shí)保障。
（二）主要目標(biāo)。
——建設(shè)用地總量得到嚴(yán)格控制。實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制在土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)之內(nèi)，努力實(shí)現(xiàn)全國新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少，到2020年，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值比2010年翻一番，單位固定資產(chǎn)投資建設(shè)用地面積下降80%，城市新區(qū)平均容積率比現(xiàn)城區(qū)提高30%以上。
——土地利用結(jié)構(gòu)和布局不斷優(yōu)化。實(shí)施土地空間引導(dǎo)和布局優(yōu)化戰(zhàn)略，完成全國城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線劃定，引導(dǎo)城市建設(shè)向組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式發(fā)展，工業(yè)用地逐步減少，生活和基礎(chǔ)設(shè)施用地逐步增加，中西部地區(qū)建設(shè)用地占全國建設(shè)用地的比例有所提高。
——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進(jìn)展。實(shí)施土地內(nèi)涵挖潛和整治再開發(fā)戰(zhàn)略，“十二五”和“十三五”期間，累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)750萬畝、農(nóng)村建設(shè)用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾利用300萬畝，土地批后供應(yīng)率、實(shí)際利用率明顯提高。
——土地節(jié)約集約利用制度更加完善，機(jī)制更加健全。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的國土資源管理新格局基本形成，節(jié)約集約用地制度更加完備，市場配置、政策激勵、科技應(yīng)用、考核評價、共同責(zé)任等機(jī)制更加完善，建成一批國土資源節(jié)約集約利用示范省、模范縣（市）。
二、嚴(yán)格用地規(guī)模管控
（三）嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度，強(qiáng)化縣市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模剛性約束，遏制土地過度開發(fā)和建設(shè)用地低效利用。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。依據(jù)二次土地調(diào)查成果和土地變更調(diào)查成果，按照國家統(tǒng)一部署，調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。探索編制實(shí)施重點(diǎn)城市群土地利用總體規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃，強(qiáng)化對城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)集中布局、集約用地。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海造地政策，控制圍填海造地規(guī)模。
（四）逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、節(jié)約集約用地目標(biāo)要求相適應(yīng)，逐步減少新增建設(shè)用地計(jì)劃和供應(yīng)，東部地區(qū)特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤活存量為主，率先壓減新增建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬～300萬的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬～500萬的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設(shè)用地。
（五）著力盤活存量建設(shè)用地。著力釋放存量建設(shè)用地空間，提高存量建設(shè)用地在土地供應(yīng)總量中的比重。制定促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實(shí)際供地率作為安排新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點(diǎn)項(xiàng)目和民生保障項(xiàng)目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。嚴(yán)格執(zhí)行依法收回閑置土地或征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置。建立健全低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業(yè)用地等各類存量用地回購和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤活利用激勵機(jī)制。
（六）有序增加建設(shè)用地流量。按照土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在安排新增建設(shè)用地時同步減少原有存量建設(shè)用地，既保持建設(shè)用地總量不變又增加建設(shè)用地流量，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地，提高土地節(jié)約集約利用水平。在確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量穩(wěn)定、新增建設(shè)用地規(guī)模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等流量指標(biāo)，統(tǒng)籌保障建設(shè)用地供給。建設(shè)用地流量供應(yīng)，主要用于促進(jìn)存量建設(shè)用地的布局優(yōu)化，推動建設(shè)用地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間合理流動。各地要探索創(chuàng)新“以補(bǔ)充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設(shè)用地流量管理辦法和機(jī)制，合理保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地，促進(jìn)土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
（七）提高建設(shè)用地利用效率。合理確定城市用地規(guī)模和開發(fā)邊界，強(qiáng)化城市建設(shè)用地開發(fā)強(qiáng)度、土地投資強(qiáng)度、人均用地指標(biāo)整體控制，提高區(qū)域平均容積率，優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發(fā)利用管理規(guī)范，統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)，推進(jìn)建設(shè)用地的多功能立體開發(fā)和復(fù)合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式，提高土地利用強(qiáng)度。統(tǒng)籌城市新區(qū)各功能區(qū)用地，鼓勵功能混合和產(chǎn)城融合，促進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地功能改造，合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局，推動單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)型，提高土地利用經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益。
三、優(yōu)化開發(fā)利用格局
（八）優(yōu)化建設(shè)用地布局。發(fā)揮國土規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的引導(dǎo)管控作用，最大限度保護(hù)耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態(tài)用地，促進(jìn)形成規(guī)模適度、布局合理、功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)空間體系，加快構(gòu)建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。加快劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地合理布局。結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。完善與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)、與人口城鎮(zhèn)化相匹配、與節(jié)約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化。
（九）嚴(yán)控城市新區(qū)無序擴(kuò)張。嚴(yán)格城市新區(qū)用地管控，除因中心城區(qū)功能過度疊加、人口密度過高或規(guī)避自然災(zāi)害等原因外，不得設(shè)立城市新區(qū)；確需設(shè)立城市新區(qū)的，必須以人口密度、用地產(chǎn)出強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力為基準(zhǔn)，以符合土地利用總體規(guī)劃為前提。按照《城市新區(qū)設(shè)立審核辦法》，嚴(yán)格審核城市新區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模和布局。制定新區(qū)用地擴(kuò)張與舊城改造相掛鉤的方案，促進(jìn)新舊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展。
（十）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，重點(diǎn)保障與區(qū)域資源環(huán)境和發(fā)展條件相適應(yīng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地，合理布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約。完善用地激勵和約束機(jī)制，嚴(yán)禁為產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目提供用地，促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰退出和企業(yè)兼并重組。推動特大城市中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)向衛(wèi)星城疏散，強(qiáng)化大中城市中心城區(qū)現(xiàn)代商貿(mào)、現(xiàn)代服務(wù)等功能，提高城市土地產(chǎn)業(yè)支撐能力。
（十一）合理調(diào)整建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)。與新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制生產(chǎn)用地，保障生活用地，增加生態(tài)用地；優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展；促進(jìn)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，加大農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，力爭到2020年，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量中的比例提高到40%左右。調(diào)整產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，保障水利、交通、能源等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施用地，優(yōu)先安排社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以及國家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地。
