（五）規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問題
1．城鄉(xiāng)發(fā)展占用優(yōu)質(zhì)耕地較多。隨著城鄉(xiāng)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)模特別是城市規(guī)模外延擴(kuò)張沒有得到有效控制，擠占了大量優(yōu)質(zhì)耕地。
2．存量土地挖潛不夠。各級政府對項(xiàng)目用地的數(shù)量特別是增量安排較為注重，而對存量土地調(diào)整挖潛重視不夠，并且有些存量土地利用需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，實(shí)施的難度非常大，致使存量土地利用率與規(guī)劃目標(biāo)差距較大。
3．土地開發(fā)整理水平較低。目前，全省土地開發(fā)整理水平仍較低，土地開發(fā)整理重增加耕地?cái)?shù)量、輕耕地質(zhì)量現(xiàn)象比較嚴(yán)重，尚未全面進(jìn)入以提高耕地質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量水平的階段，部分地區(qū)在實(shí)施土地開發(fā)整理增加耕地面積的同時，帶來了許多新的生態(tài)環(huán)境問題。
4．生態(tài)環(huán)境總體呈惡化趨勢。局部地區(qū)因?qū)嵤┥鷳B(tài)退耕和土地綜合整治，生態(tài)環(huán)境有所改善。但從全省看，東部山區(qū)水土流失，西部地區(qū)沙化、堿化仍未得到有效治理，生態(tài)環(huán)境惡化仍在繼續(xù)。
5．規(guī)劃與市場缺乏有機(jī)結(jié)合。建設(shè)用地的市場配置比例較低，市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮。
6．規(guī)劃實(shí)施跟蹤力度不夠。規(guī)劃實(shí)施的人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督運(yùn)用不夠充分，土地規(guī)劃行政主管部門的規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查職能沒有明確，影響了監(jiān)督工作的成效，使規(guī)劃、實(shí)施難以一體化。
三、規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則
規(guī)劃的指導(dǎo)思想：深入貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，以黨的十六大精神、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，切實(shí)貫徹以人為本和科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)和構(gòu)建社會主義和諧社會，針對國土資源事業(yè)發(fā)展中具有全局性、戰(zhàn)略性、緊迫性的重大問題，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與人口、資源、環(huán)境的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以能力建設(shè)為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)土地資源的調(diào)查評價、整治、管理、保護(hù)與合理利用，增強(qiáng)國土資源參與宏觀調(diào)控的能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。
規(guī)劃遵循的主要原則：耕地總量動態(tài)平衡與生態(tài)平衡相統(tǒng)一的原則；以供給制約和引導(dǎo)需求的原則；提高土地利用效益，堅(jiān)持土地效益最大化的原則；優(yōu)先安排重點(diǎn)行業(yè)用地，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原則；在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)的原則。
四、土地供需平衡分析
土地供需平衡分析包括土地供給和土地需求分析兩項(xiàng)內(nèi)容，土地供給主要分析全省建設(shè)用地的供給能力，同時分析耕地補(bǔ)充能力。土地需求分析主要對農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地發(fā)展對土地的需求進(jìn)行分析預(yù)測。充分分析土地資源的供給能力及各用地部門對土地的需求情況，為“十一五”土地利用規(guī)劃確定各項(xiàng)用地指標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。
（一）土地需求量分析
1．農(nóng)業(yè)用地需求分析
耕地。為滿足吉林省實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的要求，“十一五”期間耕地總面積應(yīng)保持在553.68萬公頃以上，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積穩(wěn)定在484.89萬公頃。
林地和牧草地。為確保吉林省“生態(tài)省”建設(shè)和小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，到2010年全省森林覆蓋率達(dá)到44.80%，草地植被覆蓋度有較大提高。
2．建設(shè)用地需求分析
根據(jù)全省各市、州“十一五”期間重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和各部門用地發(fā)展規(guī)劃，“十一五”期間全省建設(shè)用地凈增加3.75萬公頃（含重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地），共占用耕地1.90萬公頃。其中城鎮(zhèn)村及工礦用地凈增加2.40萬公頃（含各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)）；交通運(yùn)輸用地凈增加0.95萬公頃，水利設(shè)施用地凈增加0.40萬公頃。
（二）土地供給量測算
1．后備資源供給量
根據(jù)吉林省土地開發(fā)整理規(guī)劃編制過程中所作的土地適宜性評價結(jié)果顯示，目前，全省未利用地開發(fā)理論上可增加農(nóng)用地的潛力為97.58萬公頃。其中可增加耕地面積為29.12萬公頃。在可開發(fā)的后備土地資源中，主要是荒草地、鹽堿地和沼澤地，開發(fā)利用障礙因素較多，開發(fā)難度較大，必須采取高資金、高科技投入的辦法，才可進(jìn)行開發(fā)。而且，若過度開發(fā)，極易造成生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，必須對后備資源的開發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格的控制，限制其開發(fā)成耕地，應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地對未利用土地進(jìn)行生態(tài)整治。
2．耕地整理量
據(jù)對全省耕地后備資源的調(diào)查與評價顯示，全省需要進(jìn)行整理提高耕地集約利用水平的耕地片區(qū)總面積159.94萬公頃，通過整理可增加耕地面積14.16萬公頃。
3．復(fù)墾廢棄土地量
據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省有因采煤、采油、采金、制磚等工礦的發(fā)展造成的各種工礦廢棄土地和災(zāi)害毀地造成的已開發(fā)利用的土地被毀面積共計(jì)13.05萬公頃，可以通過土地復(fù)墾重新利用。經(jīng)評價后，其中適宜復(fù)墾的廢棄土地12.77萬公頃，可復(fù)墾為農(nóng)用地潛力為11.80萬公頃，農(nóng)用地中可復(fù)墾為耕地潛力為7.78 萬公頃。
4．存量土地量（建設(shè)用地潛力）
據(jù)對全省小城鎮(zhèn)建設(shè)用地情況統(tǒng)計(jì)顯示：截止到2004年末，全省小城鎮(zhèn)中有存量土地0.83萬公頃；另據(jù)對全省農(nóng)村居民點(diǎn)抽樣調(diào)查結(jié)果推算,全省村莊內(nèi)部至少有3.80萬公頃的存量土地可以通過土地整理集約利用。
（三）土地供給量和需求量平衡分析
通過以上各類用地需求量和供給能力分析，全省增加農(nóng)業(yè)用地的潛力主要是對農(nóng)用地的整理和各類廢棄土地、災(zāi)害損毀地的復(fù)墾，而建設(shè)用地潛力則在于農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用和城、鎮(zhèn)、村內(nèi)部存量土地的挖潛。按照吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和社會需求，以不破壞生態(tài)環(huán)境為重要約束條件，嚴(yán)格限制后備土地資源的開發(fā)，在“十一五”期間年度開發(fā)后備土地資源控制在0.50%以下。同時，大力開展土地整理和復(fù)墾，充分利用城鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部存量土地，土地的供給量能夠滿足各類用地需求，既能保持耕地總量動態(tài)平衡，又能保持生態(tài)平衡并促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
五、規(guī)劃的戰(zhàn)略方針和目標(biāo)
（一）戰(zhàn)略方針
充分發(fā)揮吉林省農(nóng)地資源優(yōu)勢，嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)吉林經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展；堅(jiān)持以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，大力推進(jìn)土地使用制度改革，充分發(fā)揮土地的配置功能，建立起宏觀調(diào)控下市場配置土地資源的新機(jī)制，促進(jìn)存量土地集約利用，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供土地保障；堅(jiān)持以科技創(chuàng)新為先導(dǎo)，帶動和支撐國土資源調(diào)查評價、管理、保護(hù)和合理利用；堅(jiān)持科學(xué)利用土地的原則，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)與布局，根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化要求，強(qiáng)化中部地區(qū)農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地，強(qiáng)化西部地區(qū)水、林、草業(yè)用地，強(qiáng)化東部地區(qū)林業(yè)用地；堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)人與自然的和諧；嚴(yán)格控制開發(fā)耕地后備資源，逐步建立良性的土地生態(tài)系統(tǒng)，使土地的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)三效益同步發(fā)展，確保“生態(tài)省”建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體目標(biāo)
根據(jù)黨的十六大對21世紀(jì)頭20年做出的總體部署，到2010年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番，到2020年再翻一番，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。未來15年我省正處于工業(yè)化中期和城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時期，經(jīng)濟(jì)潛在增長速度將達(dá)到10%以上。在這個時期，一方面要滿足發(fā)展對土地的需求，另一方面又要保護(hù)耕地，保障糧食安全，同時還要努力保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，確保2020年建設(shè)全面小康社會目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。
（三）“十一五”及2020年土地利用目標(biāo)
根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及全省土地資源利用現(xiàn)狀、土地利用潛力，總體目標(biāo)是：加強(qiáng)耕地保護(hù)，繼續(xù)保持耕地總量動態(tài)平衡；優(yōu)化配置土地資源，使土地利用結(jié)構(gòu)趨于合理，為全省經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供土地保障；加強(qiáng)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及開發(fā)區(qū)建設(shè)用地管理，建設(shè)用地規(guī)?；⒓s化程度明顯提高；嚴(yán)格控制未利用土地開發(fā)，加大國土整治力度，實(shí)現(xiàn)“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的目標(biāo)。
1．規(guī)劃的指標(biāo)體系
“十一五”土地利用規(guī)劃的指標(biāo)體系主要包括以下七個部分：
（1）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、園地、林地、牧草地、水面等轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，其中耕地轉(zhuǎn)用要實(shí)行總量控制。
（2）重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，指對行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重大影響的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、文化教育、衛(wèi)生體育、產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大項(xiàng)目。
（3）生態(tài)退耕，指為改善生態(tài)環(huán)境將地面坡度大于15度的耕地退耕還林還牧。
（4）土地開發(fā)，指將未利用地中的農(nóng)用地后備資源開發(fā)為可利用土地的活動，其中開發(fā)耕地量要符合該時段規(guī)劃的要求。
（5）土地復(fù)墾, 指對因挖損、塌陷、壓占和自然災(zāi)害造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，使其恢復(fù)到可利用狀態(tài)的活動。
（6）土地整理，指在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)手段，對田、水、路、林、村采取綜合治理和調(diào)整措施，改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加耕地及其它農(nóng)業(yè)用地的有效利用面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生態(tài)環(huán)境的活動，也是土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的過程。
（7）存量土地，指基于一個范圍如城市、城鎮(zhèn)或村莊，以實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡為目標(biāo)，達(dá)到集約利用建設(shè)用地、限制建成區(qū)不斷外延的目的，挖掘其內(nèi)部土地潛力的總稱。存量土地的存在是相對現(xiàn)狀而言的，其在空間分布上有絕對存量土地和相對存量土地之分。絕對存量土地指直接可以利用的土地，如征而未用的土地、空閑地、建設(shè)預(yù)留地等；相對存土地指可以挖潛的土地，如通過舊城改造、土地置換、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整等集約利用土地，從而提高土地利用率。
2．“十一五”期間土地利用目標(biāo)
根據(jù)“十一五”期間各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對土地的需求，在土地資源可供給量的控制下，確定了“十一五”期間各項(xiàng)土地利用目標(biāo)。
(1）耕地保有量
全省耕地面積保持在553.68萬公頃，確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積不少于484.89萬公頃。期間建設(shè)占用耕地1.90萬公頃、生態(tài)退耕3.35萬公頃、災(zāi)害毀地0.30萬公頃、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其它減少耕地0.40萬公頃；土地開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地1.90萬公頃、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其它增加耕地0.70萬公頃。不計(jì)生態(tài)退耕，確保耕地面積不減少。
（2）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地3.50萬公頃。其中耕地轉(zhuǎn)用1.90萬公頃，耕地轉(zhuǎn)用中交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和大中型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地1．00萬公頃、城市發(fā)展占用耕地0.64萬公頃、建制鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地0.16萬公頃（城市、建制鎮(zhèn)發(fā)展占用的耕地含各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)發(fā)展占用的耕地）、其它建設(shè)占用耕地 0.10萬公頃。
（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)
大力加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，逐步實(shí)施退耕還林還草，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持“全面規(guī)劃、分步實(shí)施，突出重點(diǎn)、先易后難，先行試點(diǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，因地制宜，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林還草，“十一五”期間全省安排生態(tài)退耕3.35萬公頃。利用宜林荒山、荒地植樹造林，增加林地面積，提高森林覆蓋率。建設(shè)草地，治理草原“三化”，提高草地生產(chǎn)力。加強(qiáng)天然林保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)生態(tài)區(qū)、環(huán)城綠化帶、黑土地保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理、“三北”防護(hù)林建設(shè)、水土保持綜合治理和松花江、遼河流域水資源保護(hù)。通過以上工程、項(xiàng)目的實(shí)施，恢復(fù)和改善全省的生態(tài)環(huán)境。
（4）土地開發(fā)整理
通過土地開發(fā)整理補(bǔ)充農(nóng)用地3.10萬公頃。其中補(bǔ)充耕地1.90萬公頃。補(bǔ)充的耕地中通過耕地整理補(bǔ)充0.98萬公頃、農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充0.15萬公頃、土地復(fù)墾補(bǔ)充0.47萬公頃、土地開發(fā)補(bǔ)充0.30萬公頃。
（5）重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目
在嚴(yán)格控制環(huán)境污染項(xiàng)目用地的前提下，優(yōu)先安排交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目。“十一五”期間全省安排重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地2萬公頃。其中占耕地1萬公頃。
（6）存量土地利用
大力推進(jìn)土地有償使用，科學(xué)處置土地資產(chǎn)，利用經(jīng)濟(jì)手段，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地外延擴(kuò)張的同時，積極挖掘內(nèi)部存量土地。“十一五”期間安排利用存量土地0.25萬公頃，提高存量土地利用率。
3．2011～2020年土地利用目標(biāo)
（1）耕地保有量
全省耕地面積繼續(xù)穩(wěn)定在553.68萬公頃，確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積不少于484.89萬公頃。期間建設(shè)占用耕地3.80萬公頃、生態(tài)退耕6.80萬公頃、災(zāi)害毀地0.70萬公頃、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其它減少耕地0.90萬公頃；土地開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地3.80萬公頃、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其它增加耕地1.60萬公頃。不計(jì)生態(tài)退耕，確保耕地面積不減少。
（2）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用
安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地7萬公頃。其中耕地轉(zhuǎn)用3.80萬公頃。耕地轉(zhuǎn)用中交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和大中型重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地2.30萬公頃，城市發(fā)展占用耕地0.98萬公頃，建制鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地0.32萬公頃（城市、建制鎮(zhèn)發(fā)展占用的耕地含各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)發(fā)展占用的耕地），其它建設(shè)占用耕地 0.20萬公頃。
（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)
繼續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林還草，恢復(fù)濕地面積，期間全省安排生態(tài)退耕6.80萬公頃。充分利用宜林荒山、荒地，大力發(fā)展植樹造林，增加林地面積，提高森林覆蓋率。加強(qiáng)草地建設(shè)，治理草原“三化”，增加草場面積，提高草地生產(chǎn)力。加強(qiáng)天然林保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)生態(tài)區(qū)、環(huán)城綠化帶、“三北”防護(hù)林建設(shè)、黑土地保護(hù)和水土保持綜合治理。通過以上工程、項(xiàng)目的實(shí)施，明顯改善全省的生態(tài)環(huán)境。
（4）土地開發(fā)整理
通過土地開發(fā)整理，增加農(nóng)用地面積7.50萬公頃。其中補(bǔ)充耕地3.80萬公頃。補(bǔ)充的耕地中通過耕地整理補(bǔ)充2.10萬公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充0.30萬公頃，土地復(fù)墾補(bǔ)充0.90萬公頃，土地開發(fā)補(bǔ)充0.50萬公頃。
