“十一五”時期是我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要時期，對土地需求十分強烈。開展土地利用“十一五”規(guī)劃編制工作，對保護耕地、合理利用土地意義重大。
吉林省土地利用“十一五”規(guī)劃
吉林省土地利用“十一五”規(guī)劃是全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的重要組成部分，是黨的十六大提出全面建設小康社會目標后的第一個五年規(guī)劃，也是貫徹落實黨中央提出的以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀的第一個五年規(guī)劃。為加強土地管理，充分發(fā)揮土地宏觀調控作用，節(jié)約集約利用土地，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田，嚴格實行土地用途管制，做到既能保證經(jīng)濟社會發(fā)展的合理土地需求，又保證對經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)土地供給，為全省經(jīng)濟跨越式發(fā)展和生態(tài)省建設創(chuàng)造健康有序的土地利用環(huán)境，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和相關法律、法規(guī)以及《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）》、《吉林省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》、《吉林省生態(tài)省建設總體規(guī)劃綱要》、《吉林省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）》、《吉林省土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年）》、《吉林省國土資源生態(tài)建設與環(huán)境保護規(guī)劃》、各用地部門“十
一五”規(guī)劃，特編制《吉林省土地利用“十一五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。
《規(guī)劃》以2005年全省土地利用變更調查實有面積為基礎，在全面分析評價“十五”土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況的基礎上，結合吉林省的實際，確定“十一五”期間全省土地利用戰(zhàn)略方針和目標。在優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)用地的前提下，協(xié)調和平衡部門用地需求，合理確定耕地保有量、農(nóng)用地轉用、生態(tài)退耕、土地開發(fā)整理、重點建設項目用地、存量土地利用等各項土地利用指標。落實重點農(nóng)田保護區(qū)、重點建設項目、重點土地開發(fā)整理項目分布，達到用地指標的空間落位。劃分土地利用區(qū)，指出區(qū)域土地利用發(fā)展方向。為保障規(guī)劃的順利實施，提出切實可行的對策及措施。
本《規(guī)劃》是城鄉(xiāng)建設、土地管理的綱領性文件。適用范圍為吉林省行政轄區(qū)內(nèi)18.74萬平方公里的全部土地。區(qū)內(nèi)各項土地利用活動，應嚴格執(zhí)行本規(guī)劃。區(qū)內(nèi)有關土地利用的各專項規(guī)劃和行業(yè)用地規(guī)劃均應符合本規(guī)劃。
本《規(guī)劃》以2005年為基期年，2006～2010年為規(guī)劃期，并展望到2020年土地利用遠景。
一、土地利用概況
（一）土地利用現(xiàn)狀
根據(jù)2005年末土地利用變更調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在全省的土地資源中：
1.農(nóng)用地面積1639.73萬公頃，占全省土地總面積的85.80%。其中:耕地面積553.68萬公頃，耕地中灌溉水田69.55萬公頃、望天田0.12萬公頃、水澆地2.68萬公頃、旱地476.82萬公頃、菜地4.51萬公頃；園地面積11.56萬公頃，園地中果園6.50萬公頃、其它園地5.06萬公頃；林地面積924.41萬公頃，林地中有林地789.40萬公頃、灌木林地53.44萬公頃、疏林地23.35萬公頃、未成林造林地56.61萬公頃、跡地0.93萬公頃、苗圃0.68萬公頃；牧草地面積104.56萬公頃，牧草地中天然草地100.33萬公頃、改良草地2.64萬公頃、人工草地1.59萬公頃；其它農(nóng)用地面積45.52萬公頃，其它農(nóng)用地中農(nóng)村道路17.91萬公頃、坑塘水面16.90萬公頃、養(yǎng)殖水面0.51萬公頃、農(nóng)田水利用地9.48萬公頃、田坎0.62萬公頃、畜禽飼養(yǎng)和設施農(nóng)用地0.10萬公頃。
2．建設用地面積104.98萬公頃,占全省土地總面積的5.49%。其中:居民點及工礦用地面積82.98萬公頃,居工用地中城市用地5.83萬公頃、建制鎮(zhèn)用地5.62萬公頃、農(nóng)村居民點55.25萬公頃、獨立工礦6.73萬公頃、特殊用地9.55萬公頃；交通運輸用地面積6.43萬公頃,交通運輸用地中鐵路用地1.93萬公頃、公路用地4.43萬公頃、民用機場等其它用地0.07萬公頃；水利設施用地面積15.57萬公頃，水利設施用地中水庫水面12.45萬公頃、水工建筑用地3.12萬公頃。
3.未利用地面積166.53萬公頃,占全省土地總面積的8.71%。其中:未利用土地面積111.49萬公頃,未利用土地中荒草地43.03萬公頃、鹽堿地39.36萬公頃、沼澤地14.24萬公頃、沙地3.77萬公頃、裸土地0.90萬公頃、裸巖石礫地0.97萬公頃、其它未利用土地9.22萬公頃；其它土地面積55.04萬公頃。
（二）土地利用特點
1．全省用地結構總體適當、局部單一。從總體上看，我省耕地、園地、林地、牧草地、其它農(nóng)用地、居工用地、交通運輸用地、水利設施用地、未利用地齊全。耕地、林地、牧草地比例大抵為3∶5∶1。由于地貌和水熱條件不同，土地利用區(qū)域差別顯著，耕地主要集中在中西部臺地平原區(qū)，林地主要集中在東部山地丘陵區(qū)，牧草地主要集中在西部平原區(qū)，形成了東、中、西林農(nóng)牧的基本格局。而局部土地利用結構略顯單一。
2．農(nóng)、林、牧用地面積大，形成了以農(nóng)用地為主體的結構形式。耕地資源豐富，大部分集中連片，人均耕地高于全國水平，是全國重要的商品糧基地。林地面積大，人均林地面積和森林覆蓋率都高于全國水平，是全國重要木材基地之一。草原廣闊，牧草地面積較大，是全國羊草草場分布中心和中國北方牛、羊生產(chǎn)基地。
3．城鄉(xiāng)結合地帶和農(nóng)牧過渡地帶土地利用結構很不穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)建設用地的擴大，周圍的良田、菜地顯著減少。農(nóng)牧過渡地帶由于開荒、造林和草原“三化”，耕地、林地、草地面積很不穩(wěn)定。
（三）土地開發(fā)利用的有利條件和不利因素
有利條件：
1．資源豐富，土地綜合開發(fā)利用潛力大。耕地資源和森林資源是我省的兩大優(yōu)勢資源。草地資源也很豐富。東部動植物資源、名貴特產(chǎn)開發(fā)價值大。礦產(chǎn)資源種類多，有的儲量在全國占優(yōu)勢地位。吉林省大規(guī)模開發(fā)歷史較短，土地綜合開發(fā)利用潛力大。
2．土地后備資源相對充足。全省有近100萬公頃后備土地資源可供開發(fā)利用，合理利用土地的緩沖空間較大。
3．土地開發(fā)利用的自然條件較好，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土壤條件較好，尤其是中部地區(qū)的黑土，肥力好、土層厚；氣候條件較好，為溫帶大陸性氣候，雨熱同季，積溫較高。這些自然條件對農(nóng)作物生長十分有利，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然優(yōu)勢。
不利因素：
1．水資源分布不均。全省人均水量低于全國水平，而且時空分布不均，中西部地區(qū)水資源不到全省的20%，而耕地卻占70%以上，供需矛盾極為突出。
2．西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱。我省西部生態(tài)環(huán)境十分脆弱，沙化、鹽堿化土地面積大，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有嚴重的限制作用，土地自然生產(chǎn)潛力難以有效發(fā)揮。
3．水土流失面積較大。全省水土流失雖然得到初步治理，但水土流失現(xiàn)象還很嚴重。水土流失帶走了大量土壤養(yǎng)分，造成土壤貧瘠。
4．中低產(chǎn)田面積大。全省中低產(chǎn)田面積占耕地總面積的近60%。同時由于長期重用輕養(yǎng)，高中產(chǎn)田肥力呈下降趨勢，改造中低產(chǎn)田和提高土壤質量的任務相當艱巨。
5．自然災害。我省低溫、冷害、洪澇、干旱、大風等自然災害發(fā)生比較頻繁，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分不利。
二、“十五”土地利用規(guī)劃實施評價
（一）規(guī)劃目標和控制指標
規(guī)劃主要目標：“十五期間”，全省各市、州耕地只能增加不能減少，繼續(xù)保持耕地總量動態(tài)平衡；優(yōu)化配置土地資源，使土地利用結構趨于合理，為全省經(jīng)濟建設提供土地保障；嚴格控制未利用土地開發(fā)，加大國土綜合整治力度，加快生態(tài)退耕工作進程，促進生態(tài)省建設規(guī)劃的順利實施。
規(guī)劃主要控制指標：
——全省耕地保有量不低于557.84萬公頃;
——全省基本農(nóng)田保護面積保持在484.89萬公頃,基本農(nóng)田保護率穩(wěn)定在86.90%;
——農(nóng)用地轉為建設用地不超過3萬公頃,其中耕地轉用控制在1.20萬公頃以內(nèi);生態(tài)退耕減少耕地控制在1.50萬公頃以內(nèi);
——通過實施土地開發(fā)、復墾和整理項目,增加可利用土地面積不少于7.46萬公頃,其中土地開發(fā)增加農(nóng)用地5.83萬公頃（增加林地2.83萬公頃,增加牧草地3萬公頃）;土地復墾整理增加可利用土地面積1.63萬公頃（增加耕地1.50萬公頃,增加林地、牧草地、漁業(yè)用地、建設用地等其它用地0.13萬公頃）；
——重點建設項目用地控制在0.80萬公頃以內(nèi),其中占用耕地控制在0.48萬公頃;
——存量土地利用不低于0.50萬公頃。
（二）規(guī)劃目標完成情況
1．耕地保有量。2001～2005年，全省耕地面積減少5.60萬公頃（包括生態(tài)退耕減少的耕地面積3.92萬公頃。若不計生態(tài)退耕減少的耕地面積，耕地減少量為1.68萬公頃）；土地開發(fā)復墾整理實現(xiàn)補充耕地1.44萬公頃，農(nóng)業(yè)結構調整及其它增加耕地0.45萬公頃。計入生態(tài)退耕，全省耕地面積凈減少3.71萬公頃；不計生態(tài)退耕，耕地面積凈增加0.21萬公頃。2005年末，全省實有耕地553.68萬公頃，按照國家對生態(tài)退耕可不計入耕地減少面積的要求，實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡的目標。
2．基本農(nóng)田保護面積。根據(jù)全省基本農(nóng)田保護檢查，2005年末全省實有基本農(nóng)田面積484.89萬公頃，與2000年水平相比，實現(xiàn)了基本農(nóng)田面積不減少的目標（見表1）。
表1吉林省基本農(nóng)田保護指標完成情況
單位:萬公頃,%
項目市(州) 基本農(nóng)田保護面積 基本農(nóng)田保護面積目標完成率(%)
2000年 保護率(%) 2005年 保護率(%)
長春市 117.75 87.20 117.75 87.50 100
吉林市 58.98 88.60 58.87 88.90 100
四平市 71.81 88.00 71.80 88.10 100
遼源市 18.38 85.60 18.38 88.60 100
通化市 26.16 86.20 26.16 87.80 100
白山市 9.29 86.50 9.30 89.80 100
白城市 63.82 86.00 63.93 87.00 100
松原市 88.69 86.50 88.70 86.50 100
延邊州 30.01 85.00 30.00 86.60 100
全省合計 484.89 86.90 484.98 87.60 100
3．耕地減少控制指標。2001～2005年，全省耕地面積實際減少5.60萬公頃。其中建設占用耕地1.08萬公頃，占規(guī)劃控制指標的90%；生態(tài)退耕減少耕地3.92萬公頃，占規(guī)劃控制指標的261%；災毀耕地0.24萬公頃；農(nóng)業(yè)結構調整及其它減少耕地0.36萬公頃（見表2）。
表2吉林省耕地減少結構表
單位:萬公頃,%
項目數(shù)量 合計 建設占用耕地 生態(tài)退耕 災毀耕地 農(nóng)業(yè)結構調整及其它
減少耕地量 5.60 1.08 3.92 0.24 0.36
占減少問題比例(%) 100 19.28 70 4.29 6.43
4．新增建設用地。2001～2005年，全省新增建設用地1.33萬公頃。其中占耕地1.08萬公頃，占規(guī)劃耕地轉為建設用地控制指標的90%。
5．土地開發(fā)復墾整理增加耕地指標。2001～2005年，全省通過土地開發(fā)、復墾、整理補充耕地1.44萬公頃，占規(guī)劃確定補充耕地指標的96%，相當于同期建設占用耕地的133%。為保護和改善生態(tài)環(huán)境，我省自2001年起實行了嚴格控制未利用土地開發(fā)的政策，省政府于2003年出臺了《關于加強我省未利用地管理與保護的意見》，未利用地開發(fā)占耕地補充總量比例逐年降低，逐步實現(xiàn)以復墾、整理為主增加耕地的目標。
6．重點建設項目用地。2001～2005年，全省已實施的重點建設項目用地0.71萬公頃，占規(guī)劃重點建設項目用地控制指標的88.75%。其中占用耕地0.52萬公頃，占規(guī)劃重點建設項目占用耕地控制指標的108.33%。
7．存量土地利用情況。2001～2005年，全省存量土地集約利用為0.12萬公頃，占規(guī)劃控制指標的24%，與規(guī)劃目標差距較大。
（三）規(guī)劃確定的各項措施落實情況
1．土地利用分區(qū)管制措施。各級政府和土地主管部門高度重視規(guī)劃管理，嚴格執(zhí)行土地用途分區(qū)管制制度，加強建設項目用地預審，有效地保護了耕地，各類建設用地特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的用地規(guī)模得到了有效控制，保障了經(jīng)濟發(fā)展必要的用地，促進了建設用地由外延擴張向內(nèi)涵挖潛的轉變，推進了土地生態(tài)建設和以農(nóng)地整理、土地復墾為主的土地綜合開發(fā)，土地生態(tài)環(huán)境得到不斷改善。
2．土地利用結構與布局調整措施。規(guī)劃實施以來，切實保護了基本農(nóng)田，實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡的目標；按照土地整治和生態(tài)環(huán)境保護要求，加大生態(tài)退耕力度，增加了林地面積；統(tǒng)籌協(xié)調工礦、交通、能源、水利等建設用地，保障了重點建設項目用地。
3．規(guī)劃實施管理措施。認真落實農(nóng)用地轉用審批制度，不斷完善建設項目用地預審和規(guī)劃審查制度，強化土地利用年度計劃管理，保證了建設項目按規(guī)劃用地、合理用地，每年農(nóng)用地轉用都控制在國家下達計劃范圍內(nèi)；初步形成了土地利用規(guī)劃實施的政府目標責任制，將耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、土地開發(fā)整理補充耕地等主要規(guī)劃目標作為考核領導政績的重要內(nèi)容，為規(guī)劃的順利實施提供了堅實的組織保證。
（四）規(guī)劃實施成效評價
規(guī)劃實施以來，對加強全省土地宏觀管理和實施土地用途管制，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，保障重點建設項目等必要的建設用地和生態(tài)環(huán)境建設用地，優(yōu)化土地利用結構和布局，提高土地利用率和土地資源集約利用，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，發(fā)揮了重要作用，取得了明顯的成效。國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）由2000年的1821億元增長到2004年的3615億元，期間增加了1794億元，年遞增率為10.60%；人均國內(nèi)生產(chǎn)總值由6847元增長到13328元，增加了6481元；單位面積國內(nèi)生產(chǎn)總值每公頃由9527元增長到18914元，期間增加了9387元；三次產(chǎn)業(yè)結構由2000年的21.90：43.90：34.20調整為2005年的16.80：44.40：38.80。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1．有效調控用地需求，促進了全省經(jīng)濟發(fā)展。“十五”土地利用規(guī)劃在貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，確保全省耕地總量動態(tài)平衡的前提下，把保障必要的建設用地作為基本原則，注意處理好資源保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，注重統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，保障了全省各項建設的用地需求，有效地促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。同時，通過嚴格的土地管理，堅持調控總量，控制增量，盤活存量，不斷增強規(guī)劃的宏觀調控作用，有效控制了非農(nóng)建設用地規(guī)模，為吉林省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展起到了積極的促進作用。
2．耕地保護成效顯著，鞏固了全省農(nóng)業(yè)基礎地位。從嚴控制建設占用耕地特別是基本農(nóng)田，對減少的耕地實現(xiàn)了占補平衡。“十五”期間，全省年均建設占用耕地0.22萬公頃，是年均占用控制面積（0.24萬公頃）的91.66%；年均開發(fā)復墾整理新增耕地0.29萬公頃，是同期建設占用耕地的1.32倍。不計生態(tài)退耕，全省耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積保持在2000年的水平，實現(xiàn)了全省耕地總量動態(tài)平衡，為穩(wěn)定提高糧食生產(chǎn)能力，保障糧食安全，鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位作出了突出貢獻。
3．大力推進土地開發(fā)整理，提高了土地利用率。全省堅持土地資源開發(fā)利用與節(jié)約并舉、把節(jié)約放在首位。為保障規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需求，緩解土地供需矛盾，積極推進土地整理，加強土地復墾，適度開發(fā)宜農(nóng)后備土地資源。通過實施土地開發(fā)、復墾和整理項目，共增加耕地1.44萬公頃，提高了耕地質量和土地利用效率。
4．加強土地生態(tài)建設，取得了較好的環(huán)境效益。按照生態(tài)省建設和國家退耕還林的要求，我省積極推進土地生態(tài)建設，超額完成了規(guī)劃確定的生態(tài)退耕任務；開展退化土地治理。五年來，全省荒草地、鹽堿地、沙地等未利用地凈減少0.52萬公頃，凈增加林地4.32萬公頃；嚴格控制將未利用地開發(fā)為耕地，新增耕地中土地開發(fā)所占比例逐年降低。規(guī)劃實施對加強土地生態(tài)保護與土地綜合整治發(fā)揮了積極作用，取得了較好的生態(tài)環(huán)境效益。
5．加強管理和宣傳教育，提高了全社會按規(guī)劃用地的意識。規(guī)劃實施過程中，通過嚴格管理，加強建設用地預審和規(guī)劃審查，認真執(zhí)行土地用途管制制度，土地利用規(guī)劃對項目建設、土地開發(fā)整理等行為的強制規(guī)范作用逐步增強，各類建設和各項土地開發(fā)整理活動基本控制在規(guī)劃允許范圍內(nèi)。同時，通過大力宣傳土地管理法律、法規(guī)，加大對違反規(guī)劃用地行為的打擊力度，依法用地、按規(guī)劃用地的意識逐步深入人心。
